El legislador de la Ciudad, al sancionar el Código Contencioso Administrativo y Tributario omitió regular lo relativo a la ejecución de alquileres, por lo que mantiene su vigencia lo previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, atento a que no ha sido derogado o modificado por legislación local específica, e importa el modo más efectivo de dar cumplimiento a las obligaciones contractualmente asumidas por el Gobierno local.
En la presente situación no estamos frente a una norma expresa cuyo alcance deba ser precisado, sino de una ausencia de norma específica que dé solución al caso. Se trata, entonces, de una laguna. En tal sentido, de conformidad con la metodología sintetizada por el artículo 16 del Código Civil, se hace imperioso recurrir a los principios de leyes análogas y a los principios generales del derecho. En la especie, la norma análoga es la contenida en el artículo 1578 del Código Civil, mientras que los principios generales del derecho nos llevan por el camino de la interpretación sistemática. Ello no empece el estricto cumplimiento de lo previsto en los artículos 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario que rigen en forma directa la ejecución de sentencias dinerarias contra el Gobierno de la Ciudad. Es decir que, resulta ocioso en el caso la discusión acerca de la naturaleza jurídica de los contratos de locación que vinculan a las partes, atento a que no se advierte óbice alguno para aplicar en el caso de incumplimiento del locatario los artículos 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, las que por lo demás no afectan la prestación de servicio alguno, toda vez que no se reclama en autos el desalojo de los inmuebles, sino el pago de las obligaciones asumidas por el Estado como contraprestación por el uso y goce de los inmuebles, lo que en nada interfiere con el fin público de la actividad educativa.
La idea capital a recordar es que el derecho administrativo es el derecho común de la Administración Pública. Nada de lo que pueda exponerse respecto a este tema particular tiene singularidad respecto a otras instituciones y regulaciones del derecho administrativo. Pero aún partiendo de la base de que si bien los actos y contratos del derecho público han de enjuiciarse según las normas de la materia iuspublicista, a ello no se opone la aplicación de las reglas del derecho civil en cuanto guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propios de aquellos. De tal modo, lo previsto en el artículo 1578 del Código Civil, en cuanto prevé la vía ejecutiva para el cobro de alquileres, puede ser aplicado al sub examine. (Voto del Dr. Centanaro en disidencia)

En el caso, se agravia la actora de que la sentencia en crisis implica una declaración de inconstitucionalidad de oficio del artículo 1578 del Código Civil y que el Juez de grado debería haberse remitido, ante la laguna en la ley ritual local relativa a la ejecución de alquileres, a lo previsto en la norma mencionada.
Con relación a la interpretación que debe darse al artículo mencionado ut supra, la mayor parte de la doctrina civilista sostiene que es una norma procesal dentro de una de fondo, afirmándose en su consecuencia que en caso de conflicto entre la legislación local y la nacional prevalecería en este punto la procesal, lo que obviamente no implica sostener su inconstitucionalidad.
El legislador puede válidamente omitir una norma que establezca la acción ejecutiva dispuesta para el cobro de alquileres en el Código Civil, lo que no sería una laguna normativa, sino una exclusión de tal procedimiento. Ello es así por el ejercicio de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires reconocido por el artículo 129 de la Constitución Nacional, norma que le reconoce facultades exclusivas y excluyentes de autodeterminación, autoadministración y autoorganización; situación jurídica ésta que la faculta a regular todo lo relativo al derecho procesal atento a no ser materia delegada a la Nación. El mencionado reconocimiento torna, por lo demás, aplicable las reflexiones vertidas con anterioridad a la reforma de la Constitución Nacional a lo relativo al derecho procesal provincial.
Todas las normas del Código Civil son generales, pero unas más que otras. De allí que tanto podría decirse que el artículo 1193 es general por referirse a todos los contratos, como también particular por abarcar a una especie de los actos jurídicos. Así ocurriría en el supuesto del artículo 1578 del Código Civil donde concediéndose al locador acción ejecutiva, la misma no fue contemplada por el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar y en consecuencia, ordenó a la parte demandada que conceda a la madre no gestante la licencia por maternidad de 135 días corridos (artículo 165 de la ley 5.688, conf. ley 6.025).
En efecto, dentro del acotado ámbito de conocimiento en el que se encuentra la presente causa, se advierte que la normativa aplicable supone "prima facie" un trato desigual con relación a la actora.
Ello es así, puesto que de un análisis de la normativa aplicable y de los objetivos tenidos en miras por el legislador al dictar la Ley N° 6.025, se desprende que la licencia establecida en los artículos 160, inciso 5, y 165 de la Ley N° 5.688, no sólo se vinculan con el proceso de embarazo, parto y posparto. Por el contrario, múltiples finalidades serían las que fueron contempladas al delinearse el régimen de permisos en cuestión, en especial, el interés superior del niño (contribuyendo al desarrollo infantil mediante licencias que apunten a fortalecer los vínculos familiares e incentiven el cuidado compartido, así como la estimulación y contención durante el primer año de vida del recién nacido), la igualación de los derechos y responsabilidades de ambos progenitores, la reducción de las inequidades en razón del género en el ámbito laboral, entre otras.
En esta inteligencia, resulta irrazonable "ad initio" el tratamiento contemplado en el régimen de licencias en estudio para el caso de la actora, a quien se le habría denegado la concesión del permiso oportunamente pedido, con fundamento en que su situación (madre no gestante) no se encontraba prevista legalmente.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto hizo lugar a la medida cautelar y en consecuencia, ordenó a la parte demandada que conceda a la madre no gestante la licencia por maternidad de 135 días corridos (artículo 165 de la ley 5.688, conf. ley 6.025).
En efecto, dentro del acotado ámbito de conocimiento en el que se encuentra la presente causa, se advierte que la normativa aplicable supone en principio, un trato desigual con relación a la actora.
No existiría justificación suficiente para otorgarle un trato diferente a la actora (con fundamento en que su situación de madre no gestante no se encontraba prevista legalmente), razón por la cual cabe concluir que el sistema normativo aplicable vulnera "prima facie" la norma general de la igualdad contenida en los artículo 16 de la Constitución Nacional y 11 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en la medida que se oponen a reglas que gozan de jerarquía constitucional y que no solo prohíben dictar normas que establezcan distinciones discriminatorias, sino que imponen a los órganos estatales el deber de remover los obstáculos de cualquier orden que limiten la igualdad e impidan el desarrollo pleno de las personas.

No existe en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires una norma que regule procesalmente los litigios estructurales y, en este escenario, los Jueces deben utilizar aquellos mecanismos que tradicionalmente fueron pensados para un litigio de tipo individual, con las modulaciones –según las necesidades del caso–, en relación a los conflictos a resolver.
En términos conceptuales, en este tipo de litigios resulta fundamental la participación y el debate entre las partes -bajo la supervisión del Juez en su carácter de director del proceso- con el propósito de alcanzar soluciones integrales ante conflictos complejos que revierte el criterio de vencedor/vencido por el de acuerdos consensuados.
Por ello, es dable concluir que la negociación entre las partes y otros actores interesados definidos liberalmente es un aspecto central de este nuevo modelo; la deliberación de las partes sobre la base de razones presentadas de buena fe tiene por fin alcanzar un consenso que redunde en beneficio de todos los involucrados. Incluso cuando este consenso no pueda alcanzarse, los estándares de diálogo establecidos constituyen un aporte fundamental a la elaboración de la mejor solución remedial entre las partes, y en última instancia… el Juez" (Bergallo, Paola, "Justicia y experimentalismo: la función remedial del Poder Judicial en el litigio de derecho público en Argentina", pág. 21).
Son las partes las que mediante la participación y negociación irán redefiniendo el objeto inicial de la contienda sin perjuicio de que la resolución final del conflicto recaiga en el Juez.
En ese entendimiento, se advierte la necesidad de revisar –en este tipo de contiendas- la aplicación de los institutos procesales, toda vez que no es razonable que actor y demandado trabajen y concilien, posiblemente relegando (en parte) sus pretensiones, si no se adecúan los principios dispositivo y de congruencia; debiendo considerarse que los acuerdos parciales a los cuales los contendientes vayan arribando (aun cuando no coincidan cabalmente con las pretensiones planteadas originalmente) no implican una desnaturalización del objeto sino la relegación de sus intereses (análogo al instituto del desistimiento del proceso) o la transacción respecto de estos en búsqueda de una solución más factible y consensuada, es decir, generadora de menores daños y logros reales y próximos.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la actora, revocar la resolución de grado y disponer que el Juez de grado -mediante las herramientas y canales virtuales que considere más adecuados, en el marco sanitario vigente y en la oportunidad que entienda más conveniente- convoque a la parte actora a otorgar ante el Prosecretario Administrativo o funcionario de mayor rango el acta poder peticionada a favor de los letrados de la referida parte y que, durante el período que el Juzgado demore en cumplir con ello, podrá la letrada de la parte actora solicitar que su actuación continúe siendo en los términos del artículo 42 del Código Contencioso, Administrativo y Tributario dadas las particulares situaciones que se viven.
En efecto, una solución diferente a la propuesta importa avalar una situación de desigualdad sin fundamentos suficientes (sobre cuestiones meramente instrumentales para el otorgamiento de la carta poder solicitada por el frente actor) entre, por un lado, los empleados públicos locales que no cuentan, en principio, con la posibilidad expresa de otorgar un poder sin costo a sus abogados, por carecer el Código Contencioso, Administrativo y Tributario de una norma específica (salvo el supuesto del beneficio de litigar sin gastos); y, por el otro, los trabajadores de diferentes jurisdicciones (sean públicos o privados) que sí tienen dicha posibilidad regulada normativamente.

En el caso, corresponde hacer lugar a la modificación de medida cautelar peticionada por la actora y ordenar una reducción horaria de su jornada laboral sin afectación de su salario hasta tanto la Dirección de Medicina del Trabajo se expida acerca de si el estado de salud de la actora requiere, para evitar el agravamiento de la enfermedad, la reducción de la jornada laboral, o indique qué tareas puede realizar sin reducción horaria.
La demandada sostiene que la Ley N°471 no prevé la reducción de la jornada laboral y expresó que, en caso de que la actora se encontrara impedida de realizar tareas, lo más adecuado sería que tramitara su jubilación.
Sin embargo, y si bien asiste razón a la demandada al afirmar que la Ley N°471 no contempla la reducción horaria para supuestos como el presente, esta posibilidad no resulta totalmente ajena al régimen jurídico de empleo público de la Ciudad ya que, como señala la actora, se encuentra contemplada en el artículo 130 de la Ley N°6035, que regula las relaciones de empleo de los profesionales de la salud.
La norma citada dispone al respecto: “El cambio de funciones por disminución o pérdida de aptitudes no implicará una reducción de la carga horaria, salvo expresa indicación de la Dirección General Administración de Medicina del Trabajo”.
De allí se sigue que la mencionada dirección cuenta con la posibilidad de indicar, cuando lo encuentra justificado por las condiciones de salud del profesional, una reducción de tal carga.
Ante la laguna existente en la Ley N°471, resulta razonable aplicar por analogía la normativa antes citada y, ante el silencio de la Dirección de Medicina del Trabajo, conceder a la actora, con carácter cautelar, la reducción horaria solicitada.
Ello así, la demanda deberá reducir la jornada laboral de la actora a cinco horas, tal como lo solicitó su médica tratante, sin reducción de su remuneración.

En el caso, corresponde rechazar el agravio de la actora referido a la utilización de las disposiciones del Decreto N°2182/03 para calcular la indemnización reconocida en la sentencia de grado.
Si bien es cierto que la Ley N°471 –el marco jurídico que rige la relación de las partes- no prevé el instituto de la indemnización por despido arbitrario, lo cierto es que ella también excluye de sus previsiones la aplicación de la Ley de Contrato de Trabajo.
Para poder arribar a una solución justa, en el caso, debe tenerse en cuenta que la propia Constitución local en su artículo 43 se encargó de proteger el trabajo “en todas sus formas”, esto es, tanto el empleo público como el empleo privado.
En tal orden de ideas, si se siguiera una interpretación literal de la Ley N°471, se estaría sustrayendo a la actora tanto de las técnicas elaboradas en los ámbitos privado (contrato de trabajo) como público (empleo público).
Sin embargo, en virtud del expreso mandato constitucional contenido en el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad, corresponde aplicar los principios del derecho del trabajo a la relación laboral en el ámbito del Estado frente a situaciones como la de autos, toda vez que, en la norma constitucional mencionada, subyace la idea de que la relación de empleo público también configura una relación laboral, ello siempre que tales principios resulten compatibles con las normas de derecho administrativo referidas al régimen jurídico personal del Estado.
Declarado el fraude laboral y cesado el vínculo que mantenía unidas a las partes de manera intempestiva, va de suyo la correspondencia de fijar una indemnización.
De otra manera, siendo de aplicación los principios protectorios del trabajador en la materia, negar el otorgamiento de una indemnización por despido incausado atentaría contra la garantía del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, en tanto protege contra el despido arbitrario.
Con relación a la aplicación analógica al caso de la indemnización establecida en la Ley N°471 para el caso de empleados transferidos al régimen de disponibilidad, no hay razones para apartarse de lo decidido en la instancia de grado.
Al contrario, en la sentencia de grado, frente a la ausencia de una regulación que sea de aplicación directa a circunstancias como la de autos, ha aplicado -de manera analógica- el régimen que, a su juicio, mejor se ajusta a las mismas y de manera tal de cumplir con los lineamientos fijados por la Corte Suprema de Justicia en el precedente “Ramos” (Fallos 333:311).
La actora no ha traído elementos que puedan rebatir los argumentos de la sentencia de primera instancia ni ha planteado cuál sería el régimen que correspondería, conforme a derecho, aplicar.

La Ley Nº 20744 de Contrato de Trabajo (BORA 23003 del 27/09/74) excluye de su ámbito de aplicación a los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal, excepto que por acto expreso fueran incluidos en ella o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo (artículo 2°, inciso a).
Esta última alternativa es descartada por la Ley Nº471, en cuento prevé que no es aplicable a los trabajadores comprendidos en la norma el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo (artículo 4°, párrafo 2°).
Lo anterior no impide advertir que el artículo 11 del Decreto Nº2182/03, reglamentario del régimen de disponibilidad de los trabajadores de la Ley Nº471, es una norma de derecho público local prevista para un supuesto diferente al de autos.
En efecto, la indemnización contemplada se otorga a quienes hubieren agotado el período máximo (artículo 10) bajo el régimen de disponibilidad por haber sido suprimido el cargo, función u organismo en el que prestaban servicios, por razones de reestructuración, o por haber sido calificados en forma negativa en la evaluación anual de desempeño (incisos a y b del artículo 57 de la Ley Nº471, actual artículo 71 en el texto según el Digesto actualizado en 2020).
Cabe señalar que durante dicho plazo –cuya extensión varía según la antigüedad calculada en base a los años de servicio prestados efectivamente en el ámbito de la Ciudad– el agente percibe su remuneración.

La indemnización de los perjuicios ocasionados en supuestos de fraude laboral carece de tratamiento expreso en el ordenamiento legal.
La Ley N°20744 de Contrato de Trabajo excluye de su ámbito de aplicación a los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal, excepto que por acto expreso fueran incluidos en ella o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo (artículo 2º, inciso a).
Esta última alternativa es descartada por la Ley N°471 (BOCBA 1026 dl 13/09/00), en cuanto prevé que no es aplicable a los trabajadores comprendidos en la norma el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo (artículo 4º, párrafo 2º).
En consecuencia no corresponde al ámbito del empleo público la aplicación de las indemnizaciones establecidas por los artículos de la Ley N°20744, toda vez que sus previsiones la excluyen en forma expresa.
Por consiguiente, tampoco son aplicables al caso los incrementos previstos por la Ley N°25323 (BORA 29502 del 11/10/00) a determinadas indemnizaciones establecidas en las Leyes N°20744 y N°25013 (BORA 28987 del 24/09/98), puesto que las normas en cuestión solo abarcan a los trabajadores amparados por la Ley de Contrato de Trabajo.

Para que un caso no previsto o un caso no claramente incluido en la ley sea resuelto con una norma general explicitada por analogía jurídica, es necesario que esa norma análoga se busque en el mismo ordenamiento jurídico en el que se produce el caso no previsto (cf. Juan F. Linares, Caso administrativo no previsto, Astrea, 1976, p. 60).
A fin de encontrar la solución al caso del monto indemnizatorio en caso de fraude laboral en el ámbito del empleo público, cabe examinar, en primer lugar, las normas de derecho público que –en virtud de nuestra organización federal– revisten carácter local (artículos 121 y 129 de la Constitución Nacional).
Solo una vez verificada la ausencia de leyes locales análogas se justificaría recurrir a principios sistemáticos generales que pueden extraerse de normas de derecho común (en el caso, las correspondientes a la regulación del trabajo prestado en relación de dependencia en el ámbito privado).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el demandado.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires consideró que no correspondía la indemnización reconocida en la sentencia de autos porque, en lo sustancial, la actora no revestía como trabajadora de planta.
Sin embargo, cabe poner de resalto que la Ley N°471 -marco jurídico que rige la relación de
las partes- no prevé el instituto de la indemnización por despido arbitrario y excluye de sus previsiones la aplicación de la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo.
Así, para poder arribar a una solución justa, en el caso, debe tenerse en cuenta que la propia Constitución local en su artículo 43 se encargó de proteger el trabajo “en todas sus formas”, esto es, tanto el empleo público como el empleo privado.
En tal
orden de ideas, si se siguiera una interpretación literal de la ley 471, se estaría
sustrayendo a la actora tanto de las técnicas elaboradas en los ámbitos privado (contrato
de trabajo) como público (empleo público).
Sin embargo, en virtud del expreso mandato constitucional contenido en el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad, corresponde aplicar los principios del derecho del trabajo a la relación laboral en el ámbito del Estado frente a situaciones como la de autos, toda vez que, en la norma constitucional mencionada, subyace la idea de que la relación de empleo público también configura una relación laboral, ello siempre que tales principios resulten compatibles con las normas de derecho administrativo referidas al régimen jurídico del personal del Estado.
Declarado el fraude laboral y cesado el vínculo que mantenía unidas a las partes de manera intempestiva, va de suyo la correspondencia de fijar una indemnización.
De otra manera, siendo de aplicación los principios protectorios del trabajador en la materia, negar el otorgamiento de una indemnización por despido incausado atentaría contra la garantía del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, en tanto protege contra el despido arbitrario.
No se encuentran razones para para considerar la sentencia de grado arbitraria o errada ya que el Juez de grado, frente a la ausencia de una regulación que sea de aplicación directa a circunstancias como la de autos, ha aplicado -de manera analógica- el régimen que, a su juicio, mejor se ajusta a las mismas y de manera tal de cumplir con los lineamientos fijados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Ramos” (Fallos 333:311).

Reconocido el deber constitucional y convencional de resarcir el daño ocasionado, resulta necesario contar con pautas en el plano infraconstitucional sobre cómo hacer efectiva dicha responsabilidad.
Frente a la existencia de lagunas (caso administrativo no previsto) debe acudirse por vía analógica a otras normas de Derecho Administrativo (analogía de primer grado). Solo cuando no se hallare en el campo del derecho público local una solución adecuada, es plausible acudir a otras ramas jurídicas (analogía de segundo grado).
Como he sostenido en otras oportunidades, el instituto de la analogía es procedente en tanto conduzca a una solución justa y equitativa.
En consecuencia, de haber distintas alternativas en principio plausibles, habrá de acudirse a la norma que conduzca al resultado más justo.

La pertinencia de la legislación civil por vía analógica ha sido admitida en el ámbito federal en ocasión de dictarse la Ley Nº26.944, que regula la responsabilidad del Estado Nacional. El art. 1º de esa norma establece, en lo que aquí interesa, y en términos concordantes con lo que tiempo después establecería el artículo 1764 del Código Cibil y Comercial.
Sin embargo, una disposición en estos términos no veda la posibilidad de recurrir al derecho privado por analogía.
En ese sentido, el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo (nº 1780 del 12/11/13) sostiene que la previsión antes transcripta “…no obsta a que, de corresponder, se realicen adaptaciones, por vía analógica, impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia del derecho administrativo (Fallos: 190:142, 310:1578 y 321:174, entre otros)”.