En el caso, el hecho que en la nota de inicio del expediente administrativo figure un sello en el que se indica "Reservado", parecería que con ello se pretende asignar dicho carácter a las actuaciones, sin embargo, no se cumplió con la normativa aplicable a los efectos de esa declaración, es decir, no existió pedido formal por parte del órgano competente, no hubo previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente y tampoco existió la decisión fundada que así lo declarara.
Ello, si consideramos que para la fecha de inicio de las actuaciones -junio de 1996- resultaba de aplicación el decreto-ley 19.549 al ámbito de la Ciudad, debió haberse actuado de conformidad con las prescripciones del artículo 2º, inciso c) y el 38 del decreto reglamentario.

Si bien opino que el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo público es el Derecho Administrativo -que posee principios y reglas propias que lo diferencian claramente del régimen aplicable a las relaciones de empleo privado- , de todas formas resulta de aplicación al vínculo entablado entre las actoras y la Administración el principio "in dubio pro operario", toda vez que, por expresa previsión constitucional, se trata de un principio vigente en relación a ambas ramas del Derecho (artículo 43 in fine de la CCABA). Este principio postula que, en caso de ocurrir en el contexto de una relación laboral una situación dudosa, que admita más de una interpretación posible, debe primar aquella que resulte más favorable a los derechos del trabajador.

Aunque la problemática del venire contra propium factum no tiene una formulación autónoma, ello no impide que su aplicación halle fundamento normativo en lo dispuesto en los artículos 1198 y 1111 del Código Civil toda vez que la aludida doctrina es una derivación del principio de buena fe.
En el ámbito del derecho administrativo el efecto de la doctrina de los actos propios debe ser necesariamente más amplio que en el ordenamiento privado, como consecuencia de la jerarquía que se le reconoce a la doctrina entre las fuentes de aquél como derivación de un principio general del derecho (conf. Mairal, Héctor A., La Doctrina de los propios actos ... p. 158; ver votos de Esteban Centanaro en autos "De Zotti, Alicia Flora", expte. 1588, del 13/11/03 y "Veyga Juan Santiago c/GCBA," 1/04/04). (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La figura del contrato civil presenta la posibilidad de ser comparada con ciertos actos propios del derecho administrativo que, por su estructura, plantean el interrogante de si considerarlos o no como simples aplicaciones de la noción de contrato. (Gastaldi, José María - Centanaro, Esteban, Excepción de incumplimiento contractual, Abeledo Perrot, pág. 78 y ss.)
La circunstancia, por cierto especial, de tratarse de actos comprendidos en la esfera del derecho administrativo, alerta sin embargo respecto del fracaso de una posible asimilación, porque estamos en presencia de institutos que pertenecen al derecho público que por lo mismo no podrían comprenderse dentro de una figura que es de derecho privado.
Indiscutiblemente, el principal argumento para eliminar del ámbito del contrato privado a los actos administrativos está dado por la presencia del Estado en éstos, en su carácter de persona de derecho público cuando así actúa, es decir, fuera de su actividad como sujeto de carácter privado. (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

En punto a establecer los fundamentos de la responsabilidad del Estado, hay quienes acuden a las disposiciones del Código Civil sobre delitos y cuasidelitos, enriquecimiento sin causa, abuso del derecho etc.
Sin embargo, no es atinente aplicar sin más las normas del Código Civil para este supuesto. Ciertas reglas del derecho civil constituyen una expresión de principios generales del derecho, y por lo tanto no limitadas al derecho civil y válidas directamente para el derecho administrativo. En tal hipótesis, no se trata de una integración de normas, sino de la aplicación directa de aquellas que pertenecen a la parte general del derecho.
Entre los principios generales se encuentran las normas sobre responsabilidad insertas en el Código Civil, que pueden aplicarse en el derecho administrativo en la medida en que sean compatibles con sus principios. En síntesis, el derecho administrativo toma los principios del derecho común, los adapta e integra con sus principios y normas. Se concluye así, que la responsabilidad del Estado se funda en una serie de principios específicos, substancialmente de derecho público y sólo en alguna medida, en normas de derecho civil en virtud de que aquéllas forman parte de los stándares generales del sistema normativo.

Ciertas reglas del derecho civil constituyen una expresión de principios generales del derecho, y por lo tanto no limitadas al derecho civil y válidas directamente para el derecho administrativo. En tal hipótesis, no se trata de una integración de normas, sino de la aplicación directa de aquellas que pertenecen a la parte general del derecho.
Entre los principios generales se encuentran las normas sobre responsabilidad insertas en el Código Civil, que pueden aplicarse en el derecho administrativo en la medida en que sean compatibles con sus principios. En síntesis, el derecho administrativo toma los principios del derecho común, los adapta e integra con sus principios y normas. Se concluye así, que la responsabilidad del Estado se funda en una serie de principios específicos, substancialmente de derecho público y sólo en alguna medida en normas de derecho civil en virtud de que aquéllas forman parte de los stándares generales del sistema normativo.

El derecho concede especial protección a la trabajadora embarazada. Esta surge del principio protectorio –previsto en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que afirma: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes”-, e cual, como dice J.C. Fernández Madrid, “ha de servir como idea fundamental e informadora de toda nuestra organización jurídico- laboral” (Tratado Práctico de Derecho del Trabajo, Buenos Aires, La Ley, 1989, tomo I, pág. 162).
Si bien el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo público es de Derecho Administrativo –que posee principios y reglas propias que lo diferencian claramente del régimen aplicable a las relaciones de empleo privado-, de todas formas resulta de aplicación al vínculo entre la actora y la demandada el principio mencionado supra.
En efecto, de acuerdo al artículo 43 de la Constitución local, el tratamiento y la interpretación de las leyes laborales debe efectuarse conforme a los principios del derecho del trabajo. Este artículo debe interpretarse como un intento del constituyente de aplicar al ámbito del derecho administrativo (empleo público) los principios del derecho laboral, en la medida en que ellos resulten compatibles con las características propias del derecho administrativo.
La idea subyacente de la Constitución es que la relación de empleo público también configura una relación laboral, de ahí la justificación de trasladar principios propios del derecho del trabajo al derecho administrativo, siempre que resulte lógico y razonable (vid. Esta Sala, in re “Ruiz, María Antonieta y Otros c/GCBA s/Cobro de Pesos”, Expte. EXP 684/0).

El artículo 43 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires debe interpretarse como un intento del constituyente de aplicar al ámbito del derecho administrativo –empleo público- los principios del derecho laboral, en la medida en que ellos resulten compatibles con las características propias del derecho administrativo, en particular, con el régimen jurídico del personal del Estado.
La idea subyacente en la Constitución es que, como la relación de empleo público también configura una relación laboral, siempre que resulte lógico y razonable, corresponderá trasladar los principios propios del derecho del trabajo –en su caso, con las adecuaciones necesarias- al derecho administrativo.
Esta tarea de integración es difícil. Se trata, en definitiva, de un desafío que impone la Constitución, que tiene una base posible de concreción, desde el momento en que los conceptos, institutos y máximas en juego son, en principio, comunes a ambas ramas. (Farías, María Antonia y Otros c/GCBA S/Empleo Público (No Cesantía Ni Exoneración), Expte. Nº 1315, sentencia del 30/3/04).

Si bien nuestro sistema constitucional, como consecuencia de la forma federal (que distribuye la potestad para reglar ramas jurídicas a los diversos niveles de gobierno, de forma que los derechos civil y penal pueden ser reglados por el Congreso de la Nación, mientras que los derechos administrativo y procesal son una materia típicamente local), no prevé una legislación unificada de las instituciones jurídicas básicas (así el contrato o las obligaciones en general), tampoco puede negarse que hay aspectos muy básicos de las instituciones jurídicas que son comunes a todo el derecho y que esos aspectos están enunciados (por razones que hacen a la conformación histórica del derecho) en el Código Civil. De ahí también la importancia, no sólo del propio derecho civil, sino de las reflexiones doctrinarias y jurisprudenciales a su respecto, en la medida de su compatibilidad con el derecho administrativo (ver sobre el punto las consideraciones de Waline, Jean, “La théorie générale du contrat et en droit administratif”, en Ghestin, Jacques, Le contrat au début du XXIe siècle, LGDJ, Paris, 2001).

Una característica típica del derecho administrativo es que el régimen jurídico referido a una situación determinada se integra por medio de diversos textos que contienen reglas (o fragmentos de reglas) de diferente jerarquía. Para dar una comparación elocuente: mientras que en la contratación privada habitualmente basta considerar el contrato y las reglas civiles de fondo, en la contratación pública hay que tener en cuenta en primer lugar las reglas legales, luego sus reglamentaciones y, como aplicación concreta de esas reglas legales y reglamentarias, corresponde considerar los diversos documentos que se generan en el procedimiento administrativo contractual, así: el llamado a concurso, los pliegos, las presentaciones del contratista, etc. Hay, por ende, un “progresivo proceso de integración normativa” que requiere que se extremen los cuidados al momento de su interpretación.
La validez de un contrato administrativo depende de su adecuación a las disposiciones generales previas, sean legales o reglamentarias. La Administración debe actuar conforme lo que regulan la ley y, por el carácter inderogable de los reglamentos por actuación singular (acto o contrato), las reglas generales de carácter reglamentario (esto es: la integración del régimen jurídico debe hacerse de acuerdo al principio de jerarquía normativa).

Dentro del ámbito del Derecho Administrativo, el instituto de la excepción de incumplimiento contractual (art. 1201 del Código Civil) sólo resulta aplicable en subsidio de las normas del derecho administrativo en virtud lo establecido por el artículo 1502 del Código Civil.
Por lo tanto, no puede la demandada cubrir su accionar, invocando la aplicación de un instituto de derecho privado que en pricipio sería de aplicación subsidiaria, sin antes haber ocurrido antes a la legislación administrativa propiamente dicha, en este caso, la Ley de Procedimiento Administrativo (Del voto del Dr. Esteban Centanaro).

Ciertas reglas del derecho civil constituyen una expresión de principios generales del derecho, y por lo tanto no limitadas al derecho civil y válidas directamente para el derecho administrativo. En tal hipótesis, no se trata de una integración de normas, sino de la aplicación directa de aquellas que pertenecen a la parte general del derecho.
El derecho administrativo toma los principios del derecho común, los adapta y los integra con los principios y las normas. Se concluye así, que la responsabilidad del Estado se funda en una serie de principios específicos, subsidiariamente de derecho público y sólo en alguna medida en normas de derecho civil en virtud de que aquéllas forman parte de los stándares generales del sistema normativo.

Siempre que se respeten los derechos subjetivos perfeccionados a su amparo, los reglamentos son derogables para el futuro. Sabido es que nadie tiene un derecho al mantenimiento de una situación legal o reglamentaria determinada, por lo que podría admitirse que una norma posterior modificara lo previsto en el mentado reglamento.

No cabe duda que el derecho público (no penal) es uno de los ejes de las soberanías provinciales (y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Cada provincia tiene la competencia para dictar su propia Constitución y, con arreglo a ella, reglar los diversos capítulos del derecho público local, entre ellos los que componen el derecho administrativo y el derecho financiero. Así, es competencia local configurar los diferentes institutos de dichas ramas jurídicas, entre ellos, el acto y contratos administrativos, el procedimiento administrativo, el sistema de los recursos administrativos, la expropiación, el poder de policía, el sistema tributario, la administración financiera y, además, la responsabilidad del Estado local.
Cuando no haya una disposición expresa que resuelva una cuestión, el intérprete debe agotar el propio campo del derecho público para encontrar una solución, y sólo si ello es infructuoso, remitirse a otras ramas del derecho, aun si incluso no forman parte del derecho local (es un segundo paso problemático decidir a qué ordenamiento en concreto remitirse y, además, a qué rama jurídica).

Ante la inexistencia en el ámbito local de una disposición que, por regular situaciones razonablemente afines o semejantes a las que configuran el deber resarcitorio del Estado por actividad ilícita -a consecuencia del obrar de sus médicos dependientes-, permita su aplicación analógica para determinar el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, estimo que corresponde recurrir, también por analogía, a las normas del Código Civil sobre la materia, cuya aplicación requiere una previa adaptación de acuerdo con los principios propios del Derecho Administrativo. En efecto, se verifican, en este supuesto, las dos condiciones que permiten aplicar las normas del derecho común a una cuestión regida por el derecho público local, a saber; la ausencia de una norma o principio general propio del Derecho Público que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto- y la necesidad de, en tal caso, integrar la laguna recurriendo a otras ramas del derecho (REIRIZ, María Graciela, op. cit., pág. 223).
En cuanto a la aplicación del derecho civil, por sobre otras ramas del derecho, entiendo que, cuando sem trata de responsabilizar al Estado por su actividad ilícita la elección del ordenamiento civil encuentra sustento en la similitud fáctica que presenta, en ambos casos, la actividad que da origen al deber de responder.
En efecto, si bien no desconozco que el ordenamiento civil está destinado a regir las relaciones jurídicas que entablan sujetos de derecho que se encuentran entre sí en un plano de igualdad y que, a su vez, persiguen fines particulares con su actividad -mientras que el Estado actúa en un plano de supremacía en relación con los particulares y persigue con su actividad satisfacer necesidades colectivas-, el derecho privado posee sin embargo normas que tienen por objeto regular, al igual que ocurre en autos, la extinción del deber de un sujeto de derecho de resarcir los daños causados a otro, en el marco de una relación contractual o extracontractual, a consecuencia de su accionar ilícito. A mi criterio, esta situación es razonablemente análoga a la que se presenta cuando se analiza la prescripción de la acción de responsabilidad ejercida contra la Ciudad de Buenos Aires con sustento en el actuar ilegítimo de profesionales médicos bajo su dependencia.
La razonable semejanza que presentan las situaciones analizadas, torna viable la aplicación analógica al Estado local de las normas del Código Civil en materia de prescripción de la acción de responsabilidad por actividad ilícita, ya sea en la órbita contractual como extracontractual.

Si en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires no existen normas de Derecho Administrativo que regulen los diferentes presupuestos y modalidades que adopta la responsabilidad del Estado local frente a los particulares ante un hecho dañoso, es posible recurrir, en primer lugar, a la aplicación analógica de otras normas de Derecho Administrativo, es decir, resolver el caso recurriendo a una solución legal que, si bien fue prevista para un supuesto diferente, resulta extensible al caso no previsto expresamente, por tratarse de situaciones similares. En efecto, si bien la solución legal a un caso puede no estar prevista en una ley que rija específicamente la materia a resolver, puede ocurrir que ésta se encuentre en otras normas de Derecho Público. De esta forma, sólo una vez que se ha agotado el propio campo del derecho público local, será posible recurrir a otras ramas jurídicas que, como se dijo antes, atienden a finalidades distintas y se rigen por principios diferentes.

Toda vez que la responsabilidad del Estado es objeto de regulación por el Derecho Administrativo y éste es una rama autónoma del derecho público -con su propio sistema de normas y principios- que, a su vez, por expresa atribución constitucional es de exclusivo resorte de las autoridades locales -artículos 1, 121 y 129 CN- no cabe, en principio, la aplicación de las normas del Código Civil.
Sin embargo, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, no existen normas de Derecho Administrativo que regulen los diferentes presupuestos y modalidades que adopta la responsablidad del Estado local frente a los particulares ante un hecho dañoso. En consecuencia, ante esa carencia regulatoria expresa es necesario recurrir a los métodos de integración normativa que, al constituir principios generales del Derecho, permiten brindar una respuesta a una situación no prevista expresamente en el ordenamiento legal. A tal efecto, resulta especialmente relevante el instituto de la analogía que, si bien se encuentra previsto en el artículo 16 del Código Civil, al estar ubicado en el primer Título Preliminar del referido cuerpo normativo constituye, en realidad, un principio general del derecho aplicable a todas las ramas jurídicas (REIRIZ, María Graciela, "Responsabilidad del Estado", El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, págs. 220 y ss.).

En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, no existen normas de Derecho Administrativo que regulen los diferentes presupuestos y modalidades que adopta la responsabilidad del Estado local frente a los particulares ante un hecho dañoso. En consecuencia, ante esa carencia regulatoria expresa es necesario recurrir a los métodos de integración normativa que, al constituir principios generales del Derecho, permiten brindar una respuesta a una situación no prevista expresamente en el ordenamiento legal. A tal efecto, resulta especialmente relevante el instituto de la analogía que, si bien se encuentra previsto en el artículo 16 del Código Civil, al estar ubicado en el primer Título Preliminar del referido cuerpo normativo constituye, en realidad, un principio general del derecho aplicable a todas las ramas jurídicas (Reiriz, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, págs. 220 y ss.).

En el caso, corresponde aplicar el artículo 1112 del Código Civil, más específico en el ámbito de la responsabilidad estatal, toda vez que el daño derivó del incumplimiento del Estado local respecto de su obligación de mantener los sumideros de la Ciudad en condiciones adecuadas. En este sentido, los daños obedecieron a la falta de limpieza de los desagües y, a su vez, la Ciudad tiene la obligación de conservación de puentes, túneles, calles, calzadas y demás obras públicas (artículo 2, ley 19.987).
Tratándose de la responsabilidad del Estado local, materia que como fuera dicho es propia del Derecho Administrativo, considero que lo más adecuado es aplicar por analogía el artículo 1112, del Código Civil; que según mi criterio es un precepto propio del Derecho Público inserto en el Código Civil cuyo objeto es la regulación de la responsabilidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, es decir, la responsabilidad de los agentes en sí mismos, pero no del Estado frente terceros. De modo que respecto de la responsabilidad del Estado debe aplicarse el artículo 1112, pero por vía analógica de primer grado ya que éste es un precepto del Derecho Público y no de Derecho Privado (conf. mi voto en el precedente “Rodríguez Carlos Alberto c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sobre daños y perjuicios (Excepto Resp. Medica)” Expte. 6292/0).

El factor de atribución de responsabilidad del Estado no reviste necesariamente y en todos los casos carácter objetivo; pudiendo ser también subjetivo, según las circunstancias propias de cada caso. En efecto, en la mayoría de los casos la prestación irregular del servicio supone al menos negligencia que, al igual que la culpa o el dolo, configuran factores de atribución subjetivos.
En casos como el presente en que los daños reclamados fueron causados con la intervención de cosas de propiedad estatal, cabría atribuir responsabilidad al Estado con base en el artículo 1113, 2º párrafo del Código Civil. En efecto, es posible responsabilizar al Estado tanto por sus propias conductas, como también por los daños causados con las cosas de su propiedad. En la presente causa, los daños se produjeron como consecuencia del taponamiento de los sumideros en la Ciudad. Luego, sería plausible fundar la responsabilidad estatal en el artículo 1113, 2º párrafo, del Código Civil, aplicado al caso de autos por vía analógica de segundo grado en virtud de la similitud fáctica que presenta, en ambos casos, la circunstancia que da origen al deber de responder.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia dictada por el Sr. Juez aquo, en cuanto hizo lugar a una demanda por daños y perjuicios que condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a reconocer al actor el derecho a una indemnización en carácter de resarcimiento por el daño patrimonial sufrido, equivalente a la totalidad de las sumas no percibidas que hubieran correspondido de haber el actor desempeñado normalmente sus tareas, como consecuencia de que no lo designaron -en el establecimiento educacional en el que trabaja como docente- en el cargo de preceptor, debido a un error involuntario, por el cual se designó a otra docente con menor puntaje para cubrirlo. Ello desde el momento que fue designada dicha docente 18/04/1995, hasta que el actor tomó posesión de dicho cargo 1/03/2000.
Cabe destacar que en la contestación de la demanda, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires admitió el error en el nombramiento de la otra docente. De esta manera, teniendo en cuenta lo precedentemente establecido importaría asumir una conducta que contradice otra que la precede en tiempo, lo cual, a la luz de la doctrina de los actos propios, es inadmisible. “Una de las reglas jurídicas de aplicación corriente a los particulares y al propio Estado es la que concierne a la llamada “teoría de los actos propios”, fundada en el principio cardinal de la buena fe en el derecho de toda persona a la veracidad ajena y al comportamiento legal y coherente de los otros” (conf. CSJN, fallos 312:245).
Aunque la problemática del venire contra propium factum no tiene una formulación autónoma, ello no impide que su aplicación halle fundamento normativo en lo dispuesto en los artículos 1198 y 1111 del Código Civil toda vez que la aludida doctrina es una derivación del principio de buena fe.
Además, en el ámbito del derecho administrativo el efecto de la doctrina de los actos propios debe ser necesariamente más amplio que en el derecho privado, como consecuencia de la jerarquía que se le reconoce a la doctrina entre las fuentes del derecho administrativo como derivación de un principio general del derecho (conf. Mairal, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1988, p. 158).
De acuerdo con ello, entonces, considero que no existe óbice alguna para declarar la procedencia de la pretensión indemnizatoria del actor.

El legislador de la Ciudad, al sancionar el Código Contencioso Administrativo y Tributario omitió regular lo relativo a la ejecución de alquileres, por lo que mantiene su vigencia lo previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, atento a que no ha sido derogado o modificado por legislación local específica, e importa el modo más efectivo de dar cumplimiento a las obligaciones contractualmente asumidas por el Gobierno local.
En la presente situación no estamos frente a una norma expresa cuyo alcance deba ser precisado, sino de una ausencia de norma específica que dé solución al caso. Se trata, entonces, de una laguna. En tal sentido, de conformidad con la metodología sintetizada por el artículo 16 del Código Civil, se hace imperioso recurrir a los principios de leyes análogas y a los principios generales del derecho. En la especie, la norma análoga es la contenida en el artículo 1578 del Código Civil, mientras que los principios generales del derecho nos llevan por el camino de la interpretación sistemática. Ello no empece el estricto cumplimiento de lo previsto en los artículos 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario que rigen en forma directa la ejecución de sentencias dinerarias contra el Gobierno de la Ciudad. Es decir que, resulta ocioso en el caso la discusión acerca de la naturaleza jurídica de los contratos de locación que vinculan a las partes, atento a que no se advierte óbice alguno para aplicar en el caso de incumplimiento del locatario los artículos 399 y 400 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, las que por lo demás no afectan la prestación de servicio alguno, toda vez que no se reclama en autos el desalojo de los inmuebles, sino el pago de las obligaciones asumidas por el Estado como contraprestación por el uso y goce de los inmuebles, lo que en nada interfiere con el fin público de la actividad educativa.
La idea capital a recordar es que el derecho administrativo es el derecho común de la Administración Pública. Nada de lo que pueda exponerse respecto a este tema particular tiene singularidad respecto a otras instituciones y regulaciones del derecho administrativo. Pero aún partiendo de la base de que si bien los actos y contratos del derecho público han de enjuiciarse según las normas de la materia iuspublicista, a ello no se opone la aplicación de las reglas del derecho civil en cuanto guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías propios de aquellos. De tal modo, lo previsto en el artículo 1578 del Código Civil, en cuanto prevé la vía ejecutiva para el cobro de alquileres, puede ser aplicado al sub examine. (Voto del Dr. Centanaro en disidencia)

Toda vez que la responsabilidad del Estado es objeto de regulación por el Derecho Administrativo y éste es una rama autónoma del Derecho Público ––con su propio sistema de normas y principios–– que, a su vez, por expresa atribución constitucional es de resorte de las autoridades locales ––artículos 1, 121 y 129 CN–– no cabe, en principio, la aplicación de las normas del Código Civil.
Sin embargo, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, no existen normas de Derecho Administrativo que regulen los diferentes presupuestos y modalidades sobre la responsabilidad del Estado local. En consecuencia, ante esta falta de regulación es necesario recurrir a los métodos de integración normativa que, al constituir principios generales del derecho, permiten brindar una respuesta a una situación no prevista expresamente en el ordenamiento legal. A tal efecto, resulta especialmente relevante el instituto de la analogía que, si bien se encuentra previsto en el artículo 16 del Código Civil, al estar ubicado en el primer Título Preliminar del referido cuerpo normativo constituye, en realidad, un principio general del derecho aplicable a todas las ramas jurídicas (Reiriz, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, págs. 220 y ss.).

Considero que el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que se refiere a la protección del trabajo, tanto en el ámbito privado como público debe interpretarse como un intento del constituyente de aplicar al ámbito del derecho administrativo (empleo público) los principios del derecho laboral, en la medida en que ellos resulten compatibles con las características propias del derecho administrativo, en particular, con el régimen jurídico del personal del Estado (“Ruiz, María Antonieta y otros c/GCBA s/cobro de pesos”, Expte. EXP nº 684/0).
La idea subyacente de la Constitución es que la relación de empleo público también configura una relación laboral, de ahí la justificación de trasladar principios propios del derecho del trabajo al derecho administrativo, siempre que resulte lógico y razonable.
Complementario de esta visión es el juicio derivado de la experiencia, según el cual el Estado, como empleador y ajeno a toda idea de ejemplariedad, reproduce las prácticas abusivas que, lamentablemente, han prosperado en el ámbito privado y ante las cuales el derecho laboral ofrece soluciones y respuestas, en principio aplicables al derecho administrativo. No se me escapa que esta tarea de integración es difícil. Se trata, al fin, de un desafío constitucional.

El principio de legalidad prohíbe condenar por conductas –acciones u omisiones- que no constituyen falta o infracción administrativa, según el régimen jurídico vigente aplicable al momento de producirse el hecho imputado. Así pues, en primer lugar, cabe concluir que la Administración sólo puede imponer sanciones con sustento en los incumplimientos tipificados previamente en la ley -principios de legalidad y tipicidad-. Estos principios constituyen “una garantía de orden material y alcance absoluto, que supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen infracción y las sanciones aplicables... El principio de tipicidad exige la adecuada correspondencia entre el hecho real y el tipo disciplinario. Esta vertiente va dirigida a la Administración Pública prohibiendo el poder discrecional en la calificación jurídica de las conductas y la analogía” (cf. TRAYTER, Juan Manuel, Manual de Derecho Disciplinario de los Funcionarios Públicos, Marcial Pons Ediciones Jurídicas, 1992, Madrid, España, pág. 152 y ss.).

En el caso, corresponde hacer lugar a la demanda interpuesta por la actora contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires por los daños y perjuicios que se habrían ocasionado en el inmueble y muebles de su propiedad a raíz de la inundación producida por el temporal.
Considero que existió una clara omisión estatal de conservar adecuadamente el sistema de drenaje y sumideros de la Ciudad, y que ésto ocasionó la inundación del inmueble de la actora y los consiguientes daños que reclama.
Así, corresponde aplicar el artículo 1112, del Código Civil, más específico en el ámbito de la responsabilidad del Estado, toda vez que el daño habría derivado del incumplimiento del Estado local respecto de su obligación de mantener el sistema en cuestión en condiciones adecuadas.
Tratándose –entonces– de la responsabilidad del Estado local, materia que como fuera dicho es propia del Derecho Administrativo, considero que lo más adecuado es aplicar el artículo 1112, del Código Civil pero por vía analógica porque si bien –según mi criterio– es un precepto propio del Derecho Público inserto en el Código Civil, su objeto es la regulación de la responsabilidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, es decir, la responsabilidad de los agentes en sí mismos, pero no del Estado frente terceros. De modo que respecto de la responsabilidad del Estado debe aplicarse el artículo 1112, pero por vía analógica y, en particular, de primer grado ya que éste es un precepto del Derecho Público y no del Derecho Privado.
Asimismo, corresponde hacer otra aclaración. El supuesto bajo análisis no configura un caso de responsabilidad del Estado por actividad lícita. En efecto, acá se examina si se configuró o no una omisión del Estado local que de sustento a la atribución de responsabilidad por los perjuicios reclamados en este juicio, es decir, si el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires omitió conservar correctamente el sistema de drenajes y sumideros de la Ciudad. Trátese, entonces, de una omisión –esto es– el incumplimiento de un deber legal de hacer o de su cumplimiento de modo irregular, situaciones que siempre y en todos los casos conforman una conducta estatal antijurídica. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

Ante la inexistencia en el ámbito local de una disposición que, por regular situaciones razonablemente afines o semejantes a las que configuran el deber resarcitorio del Estado por actividad ilícita -a consecuencia del obrar de sus médicos dependientes-, permita su aplicación analógica para determinar el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, estimo que corresponde recurrir, también por analogía, a las normas del Código Civil sobre la materia, cuya aplicación requiere una previa adaptación de acuerdo con los principios propios del Derecho Administrativo.
En efecto, se verifican, en este supuesto, las dos condiciones que permiten aplicar las normas del derecho común a una cuestión regida por el derecho público local, a saber; la ausencia de una norma o principio general propio del Derecho Público que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto- y la necesidad de, en tal caso, integrar la laguna recurriendo a otras ramas del derecho (REIRIZ, María Graciela, "Responsabilidad del Estado", El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración pág. 223).

En el campo del derecho sancionador tanto el principio de legalidad como el de tipicidad exigen la precisión por parte del legislador de los hechos punibles y de las penas. Es decir, el legislador debe dar instrucciones precisas y suficientes de cuáles son las conductas prohibidas –infracciones– y, cuál es el castigo –sanciones–. Ello, sin perjuicio de que pueda dejar librado al ejecutivo la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas o, en su caso, los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo.
En síntesis, el intérprete debe inferir desde el propio texto legal cuál es la acción u omisión que exige el ordenamiento, y cuál es la consecuencia en caso de incumplimiento de ese mandato.

Dentro del derecho público (administrativo y financiero) resulta legítimo acudir a todos los métodos de interpretación jurídica disponibles, incluso la analogía, ya que ella sólo se encuentra prohibida para ciertos aspectos, y de forma expresa.
La analogía es un método para aplicar e interpretar el derecho, que puede ser usado a la par que los restantes métodos jurídicos, salvo que haya una regla expresa que prohíba usarlo, tal como sucede acotadamente en el derecho tributario o, a su vez, en el derecho penal, donde habitualmente se lo vincula al "favor rei".
El uso de la analogía importa resolver una situación expresamente no prevista por medio de reglas que son afines o semejantes. Destaco que el uso de la analogía en el ámbito del derecho administrativo (y, en el caso, considerado como capítulo del derecho público local) no es consecuencia de lo dispuesto por el artículo 16 del Código Civil, sino que es una derivación de la pauta genérica según la cual siempre son aplicables la totalidad de los recursos hermenéuticos generados por la comunidad jurídica, salvo que haya una disposición expresa que prohíba algún o método o que, de forma alternativa, imponga criterios de prelación entre ellos.
Esto no impide, claro, utilizar la jurisprudencia civil que ha interpretado las características y alcances de la analogía en cuanto método, por tratarse de una cuestión (en suma: cuál es el uso legítimo de la analogía como método de interpretación), que en principio excede el ámbito del derecho privado. (Del voto en disidencia del Dr. Horacio G. Corti).

En cuanto a la aplicación del derecho civil, por sobre otras ramas del derecho, entiendo que, cuando se trata de responsabilizar al Estado por su actividad ilícita la elección del ordenamiento civil encuentra sustento en la similitud fáctica que presenta, en ambos casos, la actividad que da origen al deber de responder.
En efecto, si bien no desconozco que el ordenamiento civil está destinado a regir las relaciones jurídicas que entablan sujetos de derecho que se encuentran entre sí en un plano de igualdad y que, a su vez, persiguen fines particulares con su actividad -mientras que el Estado actúa en un plano de supremacía en relación con los particulares y persigue con su actividad satisfacer necesidades colectivas-, el derecho privado posee sin embargo normas que tienen por objeto regular, al igual que ocurre en autos, la extinción del deber de un sujeto de derecho de resarcir los daños causados a otro, en el marco de una relación contractual o extracontractual, a consecuencia de su accionar ilícito. A mi criterio, esta situación es razonablemente análoga a la que se presenta cuando se analiza la prescripción de la acción de responsabilidad ejercida contra la Ciudad de Buenos Aires con sustento en el actuar ilegítimo de profesionales médicos bajo su dependencia.
La razonable semejanza que presentan las situaciones analizadas, torna viable la aplicación analógica al Estado local de las normas del Código Civil en materia de prescripción de la acción de responsabilidad por actividad ilícita, ya sea en la órbita contractual como extracontractual.

La problemática del "venire contra propium factum" no tiene una formulación autónoma, ello no impide que su aplicación halle fundamento normativo en lo dispuesto en los artículos 1198 y 1111 del Código Civil toda vez que la aludida doctrina es una derivación del principio de buena fe. “Si bien es cierto que la inadmisibilidad del comportamiento contradictorio fundamentalmente es una exigencia que impone la buena fe, el mantenimiento de la palabra empeñada, habrá de tenerse presente que la limitación que opera contra la incoherencia de una conducta ulterior a otra previa en la que se depositó la "fides" viene fundada más que en la concepción literal o textual del vínculo, en el contenido ético que, cual elemento natural y programático, aparece agregado como norma supletoria, pero de insorteable aplicación” (Morello, Augusto Mario y Stiglitz, Ruben S., “La doctrina del acto propio”, LL 1984-A).
En el ámbito del derecho administrativo el efecto de la doctrina de los actos propios debe ser necesariamente más amplio que en el derecho privado, como consecuencia de la jerarquía que se le reconoce a la doctrina entre las fuentes del derecho administrativo como derivación de un principio general del derecho (conf. Mairal, Héctor A., La Doctrina de los Actos Propios y la Administración Pública, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1988, p. 158).

Dentro del marco de la posible autonomía del Derecho Administrativo, se discute, si en el caso no previsto en esa rama, debe o no acudirse a las normas del resto del ordenamiento legislativo y particularmente al del Derecho Privado, y si la aplicación de ellas, lo es con carácter subsidiario o por intermedio de la analogía jurídica. Así, Gordillo sostiene que “en cuanto a las reglas propiamente de Derecho Privado, su aplicación en el campo del Derecho Administrativo era muy frecuente en los orígenes de éste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida que adquirió más autonomía” (conf. Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Fund. de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2009, T. 1, pág. VIII - 2). Entiendo que no habiéndose producido aún la codificación del Derecho Administrativo, y ante el caso no previsto, se deba recurrir a la legislación civil atento su carácter de derecho común general.

No hay duda, que una serie de normas del Código Civil, son aplicables al Derecho Administrativo, tales como por ejemplo, las de los Títulos Preliminares (De las leyes y Del modo de contar los intervalos del derecho) el artículo 16 con relación a las lagunas del derecho, y donde mucha doctrina considera que el mismo trae un principio general aplicable a todo el ordenamiento jurídico positivo; el tema de la capacidad para los administrados; las personas jurídicas públicas, los bienes del dominio público, el artículo 823 para la compensación, etc. También en materia de responsabilidad de los funcionarios y del Estado no puede perderse de vista lo normado por el artículo 1112 del Código Civil. En cuanto a las restricciones al dominio privado por causa de interés público, el artículo 2611 del Código Civil contiene una norma cuyo fundamento es de origen constitucional, pertenece a la serie de poderes no delegados a la Nación y reservados por las provincias. El texto dispone que las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público, son regidas por el Derecho Administrativo. Estamos ante una materia administrativa típica y donde Vélez Sarsfield reconoce como en tantas normas la distinción entre el Derecho Privado y el Público.

El conocido brocárdico “venire contra factum”, significa que un acto en ejercicio de un derecho subjetivo o de una facultad, que contradice el sentido que, conforme a la buena fe, ha de darse a la conducta anterior del titular, constituye una extralimitación; luego esa pretensión contradictoria con la propia conducta resulta inadmisible y debe ser desestimada por los tribunales. A lo que resta agregar que también concurre el venire contra factum cuando la conducta ulterior incoherente apunta no tanto a destruir el acto anterior, sino más bien a evitar sus consecuencias o a eludirlas.

Si bien el acto administrativo puede tener efectos retroactivos en caso de que favorezca al administrado (artículo 13 LPACABA), para que ello así ocurra debe estar expresamente dispuesto. Entonces, la actuación de la Administración, en aquellos casos, puede responder a razones de oportunidad, que aquélla puede evaluar a los fines de mejor tutelar o gestionar el interés público (conf. Comadira, Julio Rodolfo - Monti, Laura (colaboradora), Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, anotada y comentada, Tomo I, 1º edición, Buenos Aires, La Ley, 2007, p. 274), pero no se puede asumir, por el contrario, que si se da tal supuesto, el acto necesariamente deba tener efectos retroactivos si así no se lo estableció. Por lo tanto, de lo expuesto se arriba a la conclusión de que, efectivamente, no se encuentra vedado por el ordenamiento otorgar efectos retroactivos a un acto administrativo. Sin embargo, aquella circunstancia no se presume por el sólo hecho de que, eventualmente, se beneficiaría al administrado.

La motivación como elemento del acto administrativo, constituye un recaudo inexcusable que obliga a la Administración a expresar en forma concreta cuáles son las razones fácticas y jurídicas y el derecho aplicable que dieron lugar a su dictado. Esta regla encuentra expresa recepción normativa en el artículo 7, inciso e) de la Ley de Procedimientos Administrativos.
En efecto, la fundamentación hace a los principios republicanos y al Estado de Derecho; a la legalidad, al debido proceso y a la razonabilidad. Es precondición así de la defensa del interesado y de su control judicial (conf. Agustín Gordillo - Mabel Daniele (dirs.), “Procedimiento Administrativo”, Buenos Aires. LexisNexis, 2006, 2ª ed., p. 127 y ss.).

Las normas del derecho público local no resuelven sobre si hay responsabilidad del Estado local (Ciudad de Buenos Aires) frente a las obligaciones asumidas por la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires, y consecuentemente, esta situación obliga a recurrir al resto del ordenamiento jurídico para suplir las lagunas normativas. En este entendimiento, resulta especialmente relevante el instituto de la analogía que, si bien se encuentra previsto en el artículo 16 del Código Civil, al estar ubicado en el primer Título Preliminar del referido cuerpo normativo constituye, en realidad, un principio general del derecho aplicable a todas las ramas jurídicas (REIRIZ, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, págs. 220 y ss.).
Así, en primer lugar, cabe aplicar otras normas de Derecho Administrativo mediante el instituto de la analogía, es decir, debe resolverse el caso recurriendo a una solución legal que, si bien fue prevista para un supuesto diferente en el marco del derecho público, resulta extensible al caso no previsto expresamente, por tratarse de situaciones semejantes.
De esta forma, considero que sólo una vez que se ha agotado el campo del derecho público local, será posible recurrir a otras ramas jurídicas que, como ocurre con el Derecho Civil, atienden a finalidades distintas y se rigen por principios diferentes.
Es decir, las normas del derecho común solamente resultarán de aplicación a una cuestión propia del derecho público local cuando, no existiendo en este último norma que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho, sea necesario recurrir al derecho privado por vía analógica —principio general previsto en el artículo 16 del Código Civil— e integrar así la laguna existente en el ordenamiento jurídico (Reiriz, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, 1996, pág. 223). (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

Ante la inexistencia en el ámbito local de una disposición que, por regular situaciones razonablemente afines o semejantes a las que configuran el deber resarcitorio del Estado por su actividad ilícita –a consecuencia de la actividad de sus agentes–, permita su aplicación analógica para determinar el plazo de prescripción de la acción por responsabilidad, corresponde recurrir, por analogía, a las normas del Código Civil sobre la materia, cuya aplicación requiere una previa adaptación de acuerdo con los principios propios del Derecho Administrativo. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que “si bien las reglas del Código Civil no han sido establecidas para aplicarlas al Derecho Administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que presentando aquéllas una construcción jurídica basada en la justicia, su aplicación se extienda al derecho administrativo, cuyas normas y soluciones también deben tender a realizar aquéllas, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia de esta última disciplina” (“Metalmecánica S.A.”, sentencia del 23/12/76, ED 71-462).
En relación con el plazo de prescripción aplicable a acciones de esta naturaleza se verifican las dos condiciones que permiten recurrir a las normas del derecho común para resolver una cuestión propia del derecho público local. Estas son la ausencia de una norma (regla) o principio general que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto- y la necesidad de, en tal caso, integrar la laguna recurriendo a otras ramas del derecho (REIRIZ, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, p. 223).

En cuanto a la aplicación del derecho civil por sobre otras ramas del derecho, entiendo que, cuando se trata de responsabilizar al Estado por su actividad ilícita, la elección del ordenamiento civil encuentra sustento en la similitud fáctica que presenta, en ambos casos, la actividad que da origen al deber de responder. En efecto, si bien no desconozco que el ordenamiento civil está destinado a regir las relaciones jurídicas que entablan sujetos de derecho que se encuentran entre sí en un plano de igualdad y que, a su vez, persiguen fines particulares -mientras que el Estado actúa en un plano de supremacía y persigue con su actividad satisfacer necesidades colectivas-, el derecho privado posee, sin embargo, normas que tienen por objeto regular, al igual que ocurre en autos, la extinción de la acción de un sujeto de derecho que pretende el resarcimiento por parte de otro, en el marco de una relación extracontractual, a consecuencia de su conductas ilícitas. A mi criterio, esta situación es razonablemente análoga a la que se presenta cuando se analiza la prescripción de la acción de responsabilidad ejercida contra la Ciudad de Buenos Aires con sustento en las conductas ilegítimas de sus agentes.
Así las cosas, y establecido este camino exegético, entiendo que el plazo de prescripción que debe aplicarse es de dos años conforme lo establecido por el artículo 4037 del Código Civil, cuyo texto establece dicho límite para “ la acción por responsabilidad civil extracontractual”.

Tratándose de la responsabilidad del Estado local, materia propia del derecho administrativo, considero que lo más adecuado es aplicar por analogía el artículo 1112 del Código Civil. Según mi criterio, esta norma es un precepto propio del derecho público inserto en el Código Civil, que tiene por objeto la regulación de la responsabilidad de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, es decir, la responsabilidad de los agentes en sí mismos, pero no del Estado frente terceros. De modo que respecto de la responsabilidad del Estado debe aplicarse el artículo 1112, pero por vía analógica de primer grado ya que éste es un precepto de derecho público y no de derecho privado (cfr. mi voto en el precedente “Rodríguez, Carlos Alberto c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios (Excepto Resp. Médica)” Expte. 6292/0).

Con mucha frecuencia el sistema normativo, en aras de preservar la seguridad jurídica, obliga al interesado –dentro de un plazo– a actuar o manifestar su voluntad de actuar. El interés general exige fijar las situaciones jurídicas e impide que los operadores las puedan alterar extemporáneamente.
La caducidad en su versión de carga es una noción compartida entre las diversas ramas del Derecho, como forma de imponer una disciplina temporal al ejercicio de los derechos.
El fundamento de establecer plazos se vincula con la necesidad de otorgar certeza a las relaciones jurídicas. Las disposiciones de este género (en las que se revela la influencia del tiempo, en las que la vida de un derecho depende de la realización de un acto o una conducta humana) han sido motivadas por la necesidad de fijar de una manera cierta la existencia de relaciones de derecho y principalmente las que se refieren a la extensión de los bienes de cada uno. Tal es el fin de instituciones como la usucapión, la prescripción de acciones y los plazos de los procedimientos (Friedrich Carl von Savigny, Sistema de Derecho Romano Actual, F. Góngora y Cía. Editores, Madrid, 1879, t. III, pp. 199/201).
Ahora bien, en el ámbito del derecho administrativo se destaca la frecuencia y ligereza con que el legislador, sin plantearse especiales tecnicismos, decide limitar a un plazo perentorio el ejercicio de las facultades que el ordenamiento confiere.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado en cuanto condena al encartado a la pena de multa de cien unidades fijas (100 UF) cuyo cumplimiento se deja en suspenso.
Se atribuye al encartado la conducta consistente en no poseer habilitación para transportar, en el caso, pasajeros, conducta que fue encuadrada por el Controlador de Faltas como por el Judicante en la falta prevista en el artículo 6.1.49, 2° párrafo, de la Ley N° 451.
La Defensa se agravia y afirma que el transporte privado que se llevó a cabo se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional.
Sin embargo, dicha ley al regular el contrato de transporte de personas establece como una de las obligaciones del transportista: "a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado." (art. 1.289). De allí se desprende que si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ahora bien, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: por el Código Civil y Comercial de la Nación y por la Constitución Nacional en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado; y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de la Ciudad (art. 2.148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado que condena a la sanción de multa en suspenso por no poseer habilitación para prestar servicio de transporte de pasajeros, que encuadra en el artículo 6.1.49 de la Ley N° 451.
La Defensa se agravia y afirma que el transporte privado que se llevó a cabo se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional.
Sin embargo, dicha ley al regular el contrato de transporte de personas establece como una de las obligaciones del transportista: "a) proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado" (art. 1289).
De allí se desprende que si bien el Código regula lo referente al derecho privado específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que deber regularse en cada Legislatura loca, y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ello así, el contrato de transporte se encuentra regido al mismo tiempo por dos normativas: por el Código Civil y Comercial de la Nación en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de la Ciudad de Buenos Aires (art. 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por lo expuesto, no es posible sostener que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.

En el caso, corresponde revocar el decisorio de grado y en consecuencia condenar al infractor por el hecho encuadrado en el artículo 6.1.94 de la Ley Nº 451.
El Magistrado absolvió al infractor en relación a la infracción prevista el artículo 6.1.94 de la Ley Nº 451, por considerar que la conducta atribuida no encuadra en la norma aludida, puesto que la modalidad de transporte que se encontraba realizando se trata de una actividad comercial lícita, que constituye un contrato de transporte privado innominado con contratos conexos, lo que no importa que el mismo no se encuentra autorizado o reglamentado, pues sus reglas interpretativas y normativa aplicable surgen del propio Código Civil y Comercial de la Nación, en su artículo 970.
El Fiscal se agravia y sostiene que el decisorio en crisis se aparta sustancialmente de la normativa vigente en la materia, la cual a su vez ya había sido analizada por esta Alzada en cuanto a que el art. 6.1.94 de la Ley Nº 451 sanciona a quien efectúe el transporte de pasajeros sin habilitación, sin distinguir entre modalidades.
En efecto, no asiste razón al Magistrado en cuanto afirma que la actividad de transporte desplegada por el encartado se encuentra amparada por el Código Civil y Comercial y, más precisamente, por las reglamentaciones del Contrato de Transporte, puesto que dicha ley al regular el contrato de transporte de personas establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado” (art. 1289). Lo que implica que si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes; expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Y es que el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: por el Código Civil y Comercial de la Nación en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, que corresponde al derecho privado; y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 2.148) en lo relacionado con el derecho administrativo, que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como lo hace el "A quo" que el transporte que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por la normativa local.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado en cuanto condenó al encartado como autor de la falta prevista en el art. 6.1.94 (transporte de pasajeros sin habilitación).
La Defensa se agravia y afirma que el transporte privado que se llevó a cabo se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional.
Sin embargo, dicha ley al regular el contrato de transporte de personas, establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado” (art. 1289). De allí se desprende que, si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes; expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ahora bien, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: el Código Civil y Comerical de la Nación, en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y el Código de Habilitaciones y de Transporte y Tránsito de Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2148), en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, que son de orden público, y las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.

En el caso, corresponde revocar la decisión de grado en cuanto absolvió al imputado y en consecuencia, condenarlo en orden a la infracción prevista en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.
El Magistrado expresó que: “…el servicio de transporte por medio de la aplicación UBER, es un servicio de transporte privado; que se genera por intermedio de un contrato innominado en el que se conecta a la Empresa Uber, el/la/los/as pasajeros/as y el/la/los/as transportistas; cuya regulación -ante falta de normativa específica- será supletoriamente la relativa a Contrato de Transporte, conforme las reglas interpretativas del propio Código Civil y Comercial de la Nación en su artículo 970…”.
Sin embargo, no le asiste razón al "A quo" en cuanto afirma que la actividad de transporte desplegada por el acusado se encuentra amparada por el Código Civil y Comercial y, más precisamente, por las reglamentaciones del Contrato de Transporte, puesto que dicha ley al regular el contrato de transporte de personas, establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado.” (art. 1289). Lo que implica que si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ello así, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: por el Código Civil y Comercial de la Nación en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado; y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ley 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.

En el caso, corresponde confirmar parcialmente la resolución de grado, en cuanto dispuso condenar al infractor, por transporte de pasajeros sin habilitación (art. 6.1.94, Ley N° 451), y reducir el monto de la pena de multa impuesta a un total de quinientas unidades fijas (UF 500), cuyo cumplimiento es dejado en suspenso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la Ley N° 451, con costas.
La Defensa afirma que el transporte privado que se llevó a cabo en el caso, se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional e insistió en que la falta de regulación por parte de la Ciudad no puede traducirse en una prohibición de realizar la actividad. Asimismo, indicó una desacertada interpretación del artículo 1289 del Código Civil y Comercial y el artículo 1.1.1 del Código de Habilitaciones.
Sin embargo, dicha ley, al regular el contrato de transporte de personas, establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado.” (art. 1289, CCyCN). De allí se desprende que si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, expresamente hace remisión a que estas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe establecerse por cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ahora bien, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo, por el Código Civil y Comercial de la Nación, en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de Ciudad (Ley N° 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por la normativa local.
A ello cabe agregar que, la conducta imputada bajo estudio se mantuvo durante todo el proceso y fue por la que la Magistrada arribó a una sentencia condenatoria, que consiste en no tener habilitación para transportar pasajeros, de la que carece y así lo ha reconocido amparándose en la normativa civil, que, como señalamos, regula el contrato entre partes y no se refiere a la habilitación.
En efecto, cabe concluir que las únicas posibles formas de transporte de pasajeros en vehículos, habilitadas dentro de la Ciudad, son las mencionadas en el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de Ciudad (Ley N° 2148): remis, taxi o transporte escolar. De lo contrario, resulta en infracción a las leyes locales y, por ello, susceptible de ser sancionada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.

En el caso, corresponde revocar la resolución de grado y, en consecuencia, condenar al encartado por infracción al artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.
La Defensa afirma que la actividad de transporte realizada por su asistido solo se encuentra amparada por el Código Civil y Comercial (art. 1280).
Sin embargo, dicha ley, al regular el contrato de transporte de personas, establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado.” (art. 1289). Ello implica que si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, expresamente hace remisión a que éstas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Tal como lo señaló la Sala I de esta Cámara, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: por el Código Civil y Comercial de la Nación en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado; y por el Código de Habilitaciones y el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad (Ley 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como lo hace el interesado, que el transporte que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por la normativa local.

En el caso, corresponde confirmar parcialmente la resolución de la Jueza de grado, en cuanto condenó al imputado como autor responsable de la falta prevista en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451, modificando el monto de la pena, que se reduce a quinientas unidades fijas, cuyo cumplimiento se deja en suspenso (art. 32 Ley N° 451), y en cuanto lo condenó a la sanción de inhabilitacion para conducir vehículos por el plazo de siete días, que se tuvo por compurgada, en razón del tiempo por el cual se tuvo secuestrada preventivamente la licencia de conducir del encartado, con costas.
La Defensa sostiene que la actividad llevada a cabo por su asistido no requiere habilitación alguna, en la medida en que no se trata de un servicio de taxi o remís, sino de un contrato civil de transporte, regulado por las disposiciones establecidas en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Sin embargo, cabe afirmar que la norma por la que fue condenado el infractor (art. 6.1.94, Ley N° 451) es clara en cuanto establece que será sancionado quien efectúe, como en el caso, el transporte de personas sin habilitación, no diferenciando, como pretende el recurrente, si existe la posibilidad o no de obtener la correspondiente autorización en los términos que pretende, tal como es en el caso, los taxis (capítulo 12 de la Ley Nº 2148) y los remises (capítulo 8.4 del Código de Habilitaciones y Verificaciones).
Asimismo, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: el Código Civil y Comercial, en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y el Código de Habilitaciones y de Transporte y Tránsito de Ciudad , en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, que son de orden público, y las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.
Por otra parte, más allá de la crítica que efectuó el recurrente con relación a que UBER no es un remis, cabe concluir que su actividad de transporte de pasajeros en vehículos solo podría llevarse a cabo de manera legalmente habilitada si ésta se adecúa a alguna de las habilitaciones mencionadas, existentes en la normativa local actual. De lo contrario, incurre en una infracción a las leyes locales y es susceptible de ser sancionado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.

En el caso, corresponde revocar la sentencia de la Jueza de primera instancia, en cuanto dispuso condenar al infractor a la pena de multa, cuyo monto total asciende a la suma de dos mil unidades fijas (2.000 U.F.), por considerarlo autor responsable de la falta tipificada en el artículo 4.1.7 de la Ley N° 451, y en consecuencia, absolver al encausado de las demás de demás condiciones obrantes en autos, sin costas.
Se le ha atribuido al aquí imputado la conducta consistente en no poseer habilitación para transportar pasajeros, conducta que tanto el Controlador de Faltas como la Judicante, encuadraron en la falta prevista y reprimida en el artículo 4.1.7 de la Ley N° 451 vigente al momento del hecho.
El recurrente sostiene que la actividad llevada a cabo por su parte no requiere habilitación alguna, pues no se trata de un servicio de remisería, sino de un contrato civil de transporte regulado por las disposiciones establecidas en el Código Civil y Comercial de la Nación.
No obstante, cabe señalar que la regulación del tránsito y los medios de transporte de pasajeros en la Ciudad es materia propia del poder de policía local, por lo que su reglamentación corresponde a las autoridades metropolitanas.
Ahora bien, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: el Código Civil y Comercial de la Nación en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y por el Código de Habilitaciones y el Código de Transporte y Tránsito de la Ciudad (Ley N° 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por la normativa local.
En conclusión, la actividad de transporte de pasajeros en vehículos sólo podría llevarse a cabo de manera legalmente habilitada, si ésta se adecúa a alguna de las habilitaciones mencionadas, existentes en la normativa local actual. De lo contrario, resulta en infracción a las leyes locales y, por ello, susceptible de ser sancionada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.

En la actualidad, el derecho administrativo tiene como fundamento el reconocimiento activo de los derechos en cualquiera de sus dimensiones (individuales, sociales o colectivos).
Es sobre esas bases que debe explicarse el ejercicio del poder del Estado y sus reglas especiales.
En otras palabras, hoy día, el derecho administrativo presenta un nuevo paradigma que obliga a dejar de sustentarlo exclusivamente en el poder y sus prerrogativas; imponiendo una concepción que hunde sus raíces en los derechos fundamentales.
Estos no solamente actúan como sus límites sino que constituyen su justificación. Esta nueva visión del derecho administrativo obliga a repensar sus institutos y a bregar por “…el equilibrio del poder entendido como el conjunto de prerrogativas que persiguen el reconocimiento de derechos, por tanto, el concepto es derechos versus otros derechos.
Ese equilibrio entre derechos con intermediación del poder estatal es el núcleo, entonces, del Derecho Administrativo actual”. En esta concepción, juega un papel esencial la teoría de la justicia que obliga al Estado a intermediar entre derechos “…pero no sólo en términos de igualdad (postulado propio del Derecho Privado), sino básicamente de conformidad con los postulados de la justicia igualitaria”, que lo obliga a interceder para recomponer las desigualdades estructurales.
Dicho de otro modo, “…la teoría dogmática del Derecho Administrativo debe coadyuvar a recrear condiciones más igualitarias y con mayor razón en sociedades con sectores estructuralmente excluidos. Es decir, el Derecho Administrativo, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, debe ser pensado como un derecho de inclusión y no solo como un derecho de prevención y eventualmente reparación de los abusos o arbitrariedades estatales” (cf. Balbín, Carlos F., “Un Derecho Administrativo para la inclusión social”, Revista de Direito Administrativo & Constitucional A&C, año 14 - n. 58, outubro/dezembro – 2014, Belo Horizonte, Editora Fórum)..

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado en cuanto condenó al encartado como autor responsable de la infracción consistente en “Transporte de pasajeros sin habilitación”.
Se le ha atribuido al encartado la conducta consistente en no poseer habilitación para el transporte de pasajeros, la cual fue encuadrada bajo la falta prevista y reprimida en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451.
La disposición legal mencionada establece una sanción para aquéllos taxis, transportes de escolares, remises, vehículos de fantasía y otros que transporten pasajeros sin la correspondiente autorización.
Ahora bien, el recurrente afirma que el transporte privado que se llevó a cabo se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional.
Sin embargo, dicha ley, al regular el contrato de transporte de personas, establece como una de las obligaciones del transportista: “a) Proveerle el lugar para viajar que se ha convenido o el disponible reglamentariamente habilitado” -art. 1289-.
De allí se desprende que, si bien el Código regula lo referente al derecho privado, específicamente en cuanto a las obligaciones entre las partes, hace expresa remisión a que éstas deben llevarse a cabo de conformidad con las respectivas regulaciones administrativas en materia de habilitaciones que se efectúen, lo que debe regularse en cada legislatura local y no en el Código Civil y Comercial de la Nación.
Ello así, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: el Código Civil y Comercial, en lo atinente a las relaciones contractuales y a las obligaciones de las partes –lo que corresponde al derecho privado–, y el Código de Habilitaciones y de Transporte y Tránsito de Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2148), en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, que son de orden público, y las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.

En el caso, corresponde confirmar parcialmente la resolución de grado, en cuanto condenó al encausado como autor responsable de la infracción consistente en “Transporte de pasajeros sin habilitación”, modificando el monto de la pena, que se reduce a quinientas unidades fijas (500 UF), cuyo cumplimiento se deja en suspenso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 32 de la Ley N° 451, con costas.
El recurrente afirma que el transporte privado que se llevó a cabo se encuentra amparado por el Código Civil y Comercial y por la Constitución Nacional, y, en ese sentido, agregó que la sentencia apelada constituye una violación a los principios de reserva y de legalidad, así como al derecho de ejercer toda industria lícita.
Ahora bien, cabe señalar que el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: el Código Civil y Comercial de la Nación, en lo atinente a las relaciones contractuales y a las obligaciones de las partes (lo que corresponde al derecho privado), y el Código de Habilitaciones y de Transporte y Tránsito de Ciudad (Ley N° 2148), en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, que son de orden público, y las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como pretende la Defensa, que el transporte privado que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por el Código de Habilitaciones.
Así pues, la regulación del tránsito y los medios de transporte de pasajeros en la Ciudad es materia propia del poder de policía local, por lo que su reglamentación corresponde a las autoridades metropolitanas.
Teniendo en cuenta ello, de las disposiciones legales aplicables en materia de transporte de pasajeros se desprende que en la ciudad se encuentran habilitados para realizar dicha actividad con vehículos, tal como en el caso, los taxis (capítulo 12 de la Ley N° 2148) y los remises (capítulo 8.4 del Código de Habilitaciones y Verificaciones).

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto dispuso condenar al encausado, por “Transporte ilegal de pasajeros”, infracción establecida en el artículo 6.1.94 de la Ley N° 451, a la sanción de multa de quinientas unidades fijas (500 UF) en suspenso, con costas.
La Defensa se agravió y sostuvo que “UBER” se trata de un transporte privado amparado por el Código Civil y Comercial de la Nación y la Constitución Nacional, y que la ausencia de regulación en la Ciudad no podría traducirse en la prohibición de realizar aquella actividad.
Ahora bien, el contrato de transporte se encuentra regido por dos normativas al mismo tiempo: por el Código Civil y Comercial de la Nación, en lo atinente a las relaciones contractuales y las obligaciones de las partes, lo que corresponde al derecho privado, y por el Código de Habilitaciones y el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad (Ley N° 2148) en lo relacionado con el derecho administrativo, el que debe velar por el cumplimiento de las disposiciones de seguridad de la sociedad, cuestiones que son de orden público, las cuales las partes no pueden disponer o evitar.
Por ello, no es posible sostener, como lo hace el interesado, que el transporte que se llevó a cabo no se encuentra alcanzado por la normativa local.

La competencia es el elemento subjetivo del acto, pues señala el conjunto de reglas que rige la actuación y facultades del órgano administrativo (Comadira, Julio Rodolfo, Procedimiento Administrativo, Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, Anotada y Comentada, t. I, La Ley, Bs. As. 2007, p. 116); es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal.
Es un principio básico de la organización administrativa que reconoce como uno de sus caracteres esenciales la circunstancia de hallarse establecida en interés público por una norma estatal, de orden público inderogable, según la expresión de José A. García Trevijano Fos, de modo que, como ha destacado Marienhoff, ella no surge de la voluntad de los administrados ni de la voluntad del propio órgano estatal.

En situaciones suscitadas a partir de un conflicto en el marco de una relación de consumo, sustanciado a través de un procedimiento administrativo cuyo resultado final es la imposición de una sanción, confluyen, al menos, tres marcos regulatorios diferentes: el Derecho del Consumidor, el Derecho Administrativo y el Derecho Sancionatorio.
Ello trae aparejado la necesidad de lograr compatibilizar dichos regímenes a los efectos de arribar a una solución justa en cada caso concreto.
De esta manera, la aplicación de los principios y garantías del Derecho Sancionatorio, se verán matizados a partir de su vinculación con otros de similar naturaleza provenientes de las otras dos áreas del Derecho.
Ello, sin embargo, no podría implicar una anulación o desaparición de dichos principios y garantías sino, simplemente, una regulación de su intensidad al ser aplicados a este tipo de situaciones interseccionales.
Ello va en el mismo sentido que ha manifestado la Corte Interamericana de Derechos Humanos al dictar sentencia en el caso “Maldonado Ordoñez Vs. Guatemala” (sentencia de 3 de mayo de 2016, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), donde afirmó – con relación a una de las garantías del artículo 8.2. Convención Americana de Derechos Humanos – que “el derecho a contar con comunicación previa y detallada de la acusación se aplica tanto en materia penal como en los otros órdenes señalados en el artículo 8.1 de la Convención, a pesar de que la exigencia en los otros órdenes puede ser de otra intensidad o naturaleza” (párrafo 80).
De esta manera, es posible concluir que las garantías mínimas que emanan tanto del articulo 8 referida Convención como del artículo 18 de la Constitución Nacional (debido proceso) no se aplican de manera directa con los alcances que le confiere el Derecho Penal.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por el actor y confirmar la resolución de grado que rechazó la demanda promovida.
El Juez de grado consideró que, en el caso, podía verificarse el supuesto que se pretendía evitar con la incapacidad prevista en el artículo 1361 inciso 6 del Código Civil, esto es, que se efectuaran especulaciones que pudieran comprometer los intereses ajenos o influir en un litigio mediante el acceso a conocimiento de asuntos de quienes se encontraban representados por un auxiliar de la justicia y por eso rechazó la demanda promovida a fin de obtener la nulidad de la Disposición que declaró la nulidad de la subasta pública mediante la cual el actor adquirió el 50% de un inmueble.
En efecto, al revocar la Administración la Disposición mediante la cual se aprobó la subasta pública del 50 % indiviso del inmueble en cuestión, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tuvo en consideración que aquella había sido “emitida mediando error esencial en la Administración y en violación a la ley aplicable”, y por lo tanto – conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Procedimientos Administrativos– resultaba nulo, de nulidad manifiesta.
El recurrente, por su parte, no efectuó consideración alguna en relación con el régimen de nulidades del acto administrativo, no cuestionó el criterio sostenido por el A-quo para considerar que la Disposición se encontraba viciada por un error esencial que acarreaba su nulidad absoluta, como tampoco que la referida disposición había sido dictada en violación a la ley aplicable.
Sólo se limitó a insistir con que, para ciertos tratadistas, y cierta jurisprudencia, la compra realizada por abogados y procuradores alcanzados por el supuesto previsto en el artículo 1361 inciso 6 del Código Civil, acarreaba una nulidad relativa y no absoluta y por lo tanto, resultaba saneable.
Si bien la ausencia de critica concreta a los fundamentos de la sentencia podría –incluso– conducir a la declaración de deserción del recurso en este aspecto, también las consideraciones expuestas respecto al régimen de nulidades del acto administrativo llevan a confirmar la decisión de grado en cuanto entendió que los vicios que afectaban a la Disposición mediante la cual se aprobó la subasta del inmueble en cuestión acarreaban su nulidad absoluta.
En tal sentido, si se considera que el objeto del acto declarado nulo ha sido “prestar conformidad con la subasta en la que resultó comprador el actor y que éste se encontraba incapacitado para realizar tal compra por aplicación del artículo 1361 inciso 6º del Código Civil, fácil resulta concluir que las normas que fueron violadas son aquellas que, justamente, establecían una prohibición legal que no fue debidamente observada al dictarse la mencionada Disposición.

Aceptada la premisa de que, en ausencia de principios constitucionales o supranacionales específicos, la regulación de la responsabilidad del Estado pertenece a la órbita del Derecho Público local (y, más específicamente, del Derecho Administrativo), resulta fácil de advertir que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, al igual que ocurre con la Constitución Nacional, no contiene en una regulación expresa y autosuficiente de los principios y/o reglas que definen a los presupuestos esenciales de la responsabilidad estatal en el ámbito local.
La carencia regulatoria determina, entonces, la necesidad de recurrir en el sub lite a los métodos de integración normativa que, al constituir principios generales del Derecho, permiten brindar una respuesta jurídica adecuada a una situación no prevista expresamente en el ordenamiento legal.
Desde esta perspectiva, resulta especialmente relevante el instituto de la analogía que, aunque ha sido históricamente receptado en cuerpos normativos propios del Derecho Civil (el artículo 16 del anterior Código Civil y el artículo 2° del actual Código Civil y Comercial ), al estar ubicado en el Título Preliminar de los referidos códigos puede ser considerado, en realidad, una regla hermenéutica de carácter general, aplicable a todo el ordenamiento jurídico (Reiriz, María Graciela, “Responsabilidad del Estado”, El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, págs. 220 y ss.).
De acuerdo con estos parámetros, el intérprete debe, en primer lugar, intentar llenar el vacío normativo recurriendo a aquellas prescripciones que, al formar parte de la misma rama o familia jurídica, comparten una ratio y un objetivo regulativo común.
En particular, cuando se pretende subsanar una omisión en el ámbito propio del Derecho Público local, la primera tarea hermenéutica debe ser, ciertamente, intentar resolver el caso recurriendo a las respuestas jurídicas establecidas en otras normas de esa misma rama jurídica que, aunque hubieran sido creadas para regular un supuesto diferente, pudiesen resultar extensibles al caso no previsto expresamente.
Ahora bien, puede suceder que el resto de las normas que conforman el Derecho Público de la Ciudad no contengan ninguna solución que plausiblemente pueda ser aplicable al caso no previsto, por no tratarse de situaciones equiparables o reguladas por principios y finalidades afines. Frente a ese supuesto, una vez agotado el campo interpretativo propio del Derecho Público local, se debe avanzar con la tarea integrativa hacia “capas más profundas de regulaciones” y, en tal caso, es posible recurrir a leyes dictadas por órganos legislativos que –aunque bien pertenecen a otras jurisdicciones (por caso, a la órbita federal)–, sus previsiones regulan cuestiones afines en términos axiológico-jurídicos a la que debe resolverse en el caso no previsto. Si aún luego de aplicada la analogía de segundo grado, la ausencia de regulación persistiera, entonces resultaría plausible buscar integrar el vacío legal con previsiones provenientes de otras ramas jurídicas que, por su diferente axiología, distinto objeto de regulación, atienden a finalidades diversas y, consecuentemente, se rigen por principios diferentes (analogía de tercer grado).

A la cuestión planteada, la minoría de los integrantes de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario y de Relaciones de Consumo de la Ciudad reunidos en pleno deciden: no resulta válida la aplicación de las pautas previstas por el artículo 2537 del Código Civil y Comercial de la Nación -CCyCN- a diferencias salariales en materia de empleo público.
La ausencia de un texto legal expreso sobre la prescripción en materia de empleo público ha suscitado diversas respuestas. A pesar de su diversidad, en su mayoría, las respuestas tienen en común acudir, para colmar el vacío legal, a las disposiciones del Código Civil -CC-. A mi entender es otra la solución que se impone, pues no es necesario acudir al derecho civil para dar respuesta al punto.
No cabe duda que el derecho público (no penal) es uno de los ejes de las soberanías provinciales (y de la Ciudad de Buenos Aires). Cada jurisdicción local tiene la competencia para dictar su propia Constitución y, con arreglo a ella, reglar los diversos capítulos del derecho público local, entre ellos los que componen el derecho administrativo y el derecho financiero.
Es bajo esta potestad no delegada que se enmarca el régimen de empleo público local, cuya reglamentación compete exclusivamente al gobierno local (art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional). Esta facultad comprende la de regular la prescripción de las obligaciones que emanan de tal relación dado que ésta no es más que una forma de extinción de la obligación.
Ahora bien, la ley de empleo público no establece ningún plazo de prescripción.
La falta de regulación específica da lugar a una laguna normativa que debe ser cubierta de alguna manera. Para ello, ante estos problemas del derecho público (administrativo y financiero), resulta legítimo acudir a todos los métodos de interpretación jurídica disponibles, como lo es la analogía.
Con anterioridad he sostenido que cuando no haya una disposición expresa que resuelva una cuestión, el intérprete debe agotar el propio campo del derecho público para encontrar una solución y, solo si ello es infructuoso, remitirse a otras ramas del derecho (“Verseckas”, Expte. 3902/0, sentencia del 8/03/2004, Sala I; “Maraniello”, ya citada).
Cubrir lagunas normativas considerando estas pautas tiene por finalidad evitar la aplicación de normas ajenas y pertenecientes a ramas de derecho completamente diferentes, regidas por otros principios, o cuya motivación legislativa al momento de su sanción haya estado informada por circunstancias o hechos específicamente relevantes para el tipo de vínculo jurídico que buscó afectar.
Como integrante de la Sala III, al votar en las causas “Renzi”, Expte. nro 6427/2020-0, Sentencia del 18/05/2021; “Sosa”, Expte. nro. 6709/2017-0, Sentencia del 14/12/2021; “Soto Gómez”, Expte. nro. 6380/2017-0, sentencia del 14/12/2021; “Arienza”, Expte. nro. 6316/2020-0, sentencia del 24/02/2023, entre muchos otros, advertí que existían otros regímenes de derecho público que fijaban las condiciones para ejercer potestades estatales locales y que también establecían plazos de prescripción, de aplicación analógica en materia de empleo público.
Consideré que existían dos regímenes paradigmáticos en el ámbito local, el expropiatorio y el tributario, y que ambos sujetaban las acciones que podían ejercerse contra el Estado a un plazo de prescripción liberatoria quinquenal. Concluí que ese era el plazo que debía aplicarse analógicamente al caso bajo estudio.
Así, en la medida en que el marco jurídico que rige a la relación de empleo público es propio del derecho público local, no se torna necesario acudir a las reglas del derecho privado (en el caso, Código Civil y Comercial de la Nación) en la medida en que no es allí donde deben encontrarse las respuestas a situaciones como la de autos.
Por lo tanto, considero que, sobre las bases de las mencionadas leyes de derecho público local, cabe aplicar el plazo quinquenal.
Cabe aclarar, finalmente, que esta forma de resolver las lagunas legales que el derecho público local presenta con respecto a la prescripción, aplicada de forma sistemática a las diferentes situaciones, permite plasmar un criterio uniforme, previsible y acorde a la seguridad jurídica.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto dispuso no hacer lugar al planteo de nulidad interpuesto por la Defensa y condenar a la encausada a la pena de multa de seis mil ochocientas unidades fijas, la que se sustituye por amonestación, por encontrarla responsable de la falta prevista en el artículo 9.1.1, segundo párrafo de la Ley Nº 451.
La Defensa se agravió y sostuvo que en la presente resolución se violaron de los principios de “retrogradación” y de congruencia, dado que en sede administrativa se condenó a su defendida por una conducta que no había sido contemplada con anterioridad, específicamente, la de “falta de protocolo de medición a puesta a tierra”.
Ahora bien, del cotejo de las constancias surge que en la resolución definitiva de sede administrativa se produjo un error material, ya que se omitió incorporar la conducta antes señalada. Con posterioridad se dictó una resolución rectificatoria de la anterior, y si bien ello se produjo luego del pedido de pase de la infractora a la sede judicial, lo cierto es que no se alteró lo sustancial del acto pues incluso con la conducta que se agregó a la parte resolutiva no se modificó la sanción impuesta, la que fue considerada en “unidad de conducta”. Pero además y, fundamentalmente, debe tenerse en cuenta que el juicio de faltas se inicia con la radicación en este fuero de las actuaciones labradas por la autoridad administrativa y ello impone la sustanciación de una nueva etapa distinta de la anterior.
Es por la esencial ubicación en el campo regulatorio propio del derecho administrativo, que la Ley de Procedimiento dispone un doble régimen de sometimiento del presunto infractor a la autoridad encargada de decidir la eventual aplicación de una sanción: uno obligatorio y de primera sustanciación - el tramitado ante la Unidad Administrativa de Control de Faltas, artículos 12 a 26 (actuales arts. 14 a 27) - y otro, independiente del anterior, materialmente judicial, promovido a simple petición de la parte interesada, en el que gravita con especial influencia el principio dispositivo - la contundente manda del artículo 42 (actual 43) relativa a la falta de presentación del citado a comparecer, que se traduce en un desistimiento ficto de la solicitud de pase-.
El sistema así diseñado “se aplica a todo procedimiento por el cual los organismos administrativos que controlan faltas en ejercicio del poder de policía verifiquen la comisión de una infracción contemplada en el Régimen de Faltas de la Ciudad” (art. 1º de la Ley Nº 1217). Labrada el acta de comprobación, se inicia el derrotero procesal que coronará en una resolución conclusiva de la vía administrativa, contra la cual no caben recursos “en esa sede” (conf. actual art. 27, con excepción de lo previsto en el art. 15, inc. 2), sino sólo el requerimiento de juzgamiento ante el fuero Penal, Contravencional y de Faltas (art. 25). El legajo que en virtud de ese acto se remite tiene “el valor de antecedente administrativo” a ese efecto (art. 26).
Ello así, incluso de haberse producido, como alega el apelante, un menoscabo al derecho de defensa en sede administrativa, en la judicial contaba con la posibilidad de hacer valer todas aquellas pruebas que permitieran desvirtuar esa conducta, que dicho sea de paso es la misma que se describió desde el inicio en la respectiva acta de infracción, y esgrimir los argumentos tendientes a refutarla tanto porque no haya existido como por errónea subsunción legal.

Si bien no existen formas rígidas para motivar el acto administrativo, tal recaudo que debe adecuarse a la índole particular de cada supuesto, no pueden admitirse fórmulas carentes de contenido, expresiones de manifiesta generalidad, o en su caso, la sola mención de citas legales que contemplan una potestad genérica sin vincularla a los antecedentes concretos del caso, pues tal proceder equivale a prescindir de ese recaudo esencial cuya observancia es determinante para la validez del acto de que se trate.

Los hechos ilícitos y las consiguientes sanciones que son aplicados por medio de procedimientos y actos administrativos se encuentran sujetos, con los matices del caso, a los principios y garantías penales y procesal-penales previstos en el ordenamiento constitucional. (Causa Telecom”, Expte. N° 22346/2016-0, sentencia del 18/10/2022)
Ello toda vez que, en estos supuestos, la potestad punitiva del Estado se superpone con su potestad público-administrativa, generando la posibilidad de que la Administración, a través de un procedimiento administrativo sancionador, ejerza el poder punitivo y dicte un acto administrativo (“de contenido sancionador”), que luego será susceptible de un control judicial.
A su vez, en la causa citada mencioné que, en situaciones como la presente, suscitadas a partir de un conflicto en el marco de una relación de consumo, sustanciado a través de un procedimiento administrativo cuyo resultado final es la imposición de una sanción, confluyen, al menos, tres marcos regulatorios diferentes: el Derecho del Consumidor, el Derecho Administrativo y el Derecho Sancionatorio.
En ese sentido, resalté que tal situación trae aparejada la necesidad de lograr compatibilizar los tres regímenes a los efectos de arribar a una solución justa en cada caso concreto.
De esta manera, la aplicación de los principios y garantías del Derecho Sancionatorio, se verán matizados a partir de su vinculación con otros de similar naturaleza provenientes de las otras dos áreas del Derecho.

En el caso, corresponde admitir la denuncia de incumplimiento del acuerdo conciliatorio homologado por el Tribunal en autos y efectuada por la actora y, en consecuencia, ordenar al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires demandado que efectúe la liquidación correspondiente por los 60 días adeudados en concepto de licencia anual ordinaria y proceda a abonarla.
El Gobierno denunciado estima que el convenio homologado no reconocía ningún derecho en favor de la actora. Sostuvo que con el objeto de poner fin a los reclamos iniciados por la actora se arribó a un arreglo sin acordar hechos ni derechos, y al solo efecto conciliatorio.
Ahora bien, es menester rememorar que el principio de que los contratos deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que verosímilmente las partes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsión, resulta un principio aplicable al ámbito del derecho administrativo (Fallos: 314:491 causa N.132.XXII “Necon S.A. c/Dirección Nacional de Vialidad s/ ordinario”, del 04/06/91 y 319:469, entre muchos otros).
La cláusula del convenio en cuestión, dispuso: “Que la AGCBA reconoce a la actora sesenta (60) días hábiles de su licencia anual ordinaria y, toda vez que la actora se encuentra gozando de una licencia por cargo de mayor jerarquía, la licencia pendiente podrá ser utilizada de la siguiente forma a elección de la agente: 1) En caso que la agente se reintegre a la A.G.C.B.A.; la misma deberá informarle al Organismo dentro de los sesenta (60) días de la fecha de reintegro a su cargo, el período en que hará uso de la misma; y 2) En caso que la actora renunciara al empleo que detenta en la A.G.C.B.A., la demandada liquidará la licencia adeudada en su liquidación final conforme a derecho”.
La Real Academia Española define la palabra “reconocer” como “Admitir o aceptar algo como legítimo”, “Admitir o aceptar que alguien o algo tiene determinada cualidad o condición” y “Admitir como cierto algo” (v. acepciones 7º a 9º, https://dle.rae.es/reconocer ).
Ello así, luce con toda claridad que lo acordado en la cláusula transcripta apunta a que la demandada le reconoció a la actora el goce de un derecho; en este caso, 60 días hábiles de licencia anual ordinaria.
Nótese que el término “reconoce”, además de ser utilizado expresamente luego de conceder tal beneficio (v. gr. los días de licencia), encuentra respaldo al efectuarse una interpretación contextualizada del resto de la cláusula. Es que, al agregarse frases como: “…toda vez que la actora se encuentra gozando de una licencia por cargo (…) la licencia pendiente podrá ser utilizada…”, o “… la demandada liquidará la licencia adeudada en su liquidación final conforme a derecho”, resulta evidente que la parte demandada -siguiendo a la RAE- admitió como cierto que la actora tenía la posibilidad de usufructuar un derecho “pendiente” o “adeudado”.