La facultad de la administración de sancionar las conductas de sus agentes está sujeta a diferentes condicionamientos formales y sustanciales que para su ejercicio impone, en cada caso, el ordenamiento normativo.
Así, la procedencia de la aplicación de una sanción disciplinaria queda sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento administrativo destinado a investigar la actuación del agente -sumario administrativo-en el cual se garantice el derecho de defensa y, más específicamente, el derecho al debido proceso adjetivo. En segundo lugar, resulta necesario que, en el transcurso del referido procedimiento sancionatorio, haya quedado efectivamente demostrada la existencia de conductas que, apreciadas objetivamente, signifiquen una concreta violación a los deberes y obligaciones del agente y, en consecuencia, justifiquen la aplicación del reproche disciplinario.

En el caso, -ante la falta de prueba fehaciente sobre la materialidad de los hechos imputados- es donde debe prevalecer el principio de inocencia. Las circunstancias apuntadas respecto a la imposibilidad de tener por acreditada la falta imputada, hace concluir que la cesantía de la agente no se encuentra fundada.

Una de las manifestaciones del "principio de oficialidad" --que rige en los procedimientos administrativos cfr. Ley de Procedimiento Administrativo local-- es el "principio de instrucción", que determina que la obtención de las pruebas, la certificación o averiguación de los hechos relevantes para el procedimiento no corresponden exclusivamente a la parte, sino que también deben ser efectuadas de oficio.
Así las cosas, se debieron tener en cuenta los certificados de asistencia que, aunque xtemporáneamente, presentó el actor, pues la Administración era directamente responsable por la reunión de los elementos de juicio necesarios para adoptar su decisión, conforme a la verdad material y la realidad objetiva de los hechos acontecidos.
El hecho de que los mencionados certificados se hayan presentado en forma extemporánea no conmueve esta conclusión, pues el tiempo que se le otorgó al agente para regularizar su situación carece de razonabilidad.
En efecto, el plazo de 72 horas resulta claramente exiguo y no guarda proporcionalidad con la exigencia que el actor debía cumplir en ese lapso (reunir elementos que justifiquen las supuestas inasistencias).

En el caso, si al agente se le exigieron pruebas que demostraran que no había hecho abandono de servicio en los términos del inciso a), artículo 48 de la Ley Nº 471, para que esta conducta sea susceptible de dar lugar a una sanción se requiere un sumario previo (cfr. art 51), por lo tanto, el agente sabía que, más allá de que cumpliera, o no, con la intimación de la Administración, iba a poder aportar las pruebas que considerara necesarias en el posterior procedimiento sumarial.
Mas allá de la constitucionalidad del régimen procesal previsto por la ley 471, es importante destacar que "el procedimiento administrativo debe desenvolverse en la búsqueda de la verdad material, de la realidad y circunstancias tal cual aquélla y éstas son, independientemente de cómo hayan sido alegadas, y, en su caso,probadas por las partes".
Es por ello que se debieron considerar todos los elementos disponibles para determinar si el actor debía, o no, ser cesanteado. Máxime si se considera que la privación del sumario previo, que prevé el artículo 51 de la ley 471, configura una excepción al principio general del "debido proceso adjetivo", pues habilitó a la Administración para dictar la cesantía sin más trámite que el mero encuadre de la situación del actor en una causal especial prevista en el artículo 48.

En el caso, cuando la Administración modificó su criterio, encausando la conducta del actor en el inciso b) del artículo 48 de la Ley Nº 471, en vez del inciso a) del mismo artículo, el actor perdió la posibilidad de tener un sumario previo pues aquella causal queda exceptuada de este procedimiento (cfr. artículo 51).
La Administración, al cambiar su criterio en mitad del trámite de cesantía, modificó tanto el encuadre legal de la situación del actor como el procedimiento a seguir. En consecuencia, se le negó al administrado la posibilidad de defenderse en el proceso sumario al que tenía derecho, según el primer encuadramiento sancionatorio, que había suscitado razonables expectativas que no pueden, sin más, frustrarse.
Esta peculiar situación (sumada a la estrictez del régimen en los casos de los incisos b) y d), generaba en la Administración poner un celo suplementario para resguardar el derecho de defensa, que no fue observado. Y es que al modificar el encuadre legal, resultaba de un rigor formal excesivo no tener en cuenta las pruebas que había aportado el agente y que habían sido rechazadas por extemporáneas.
Si bien no puede negarse la posibilidad de la Administración de modificar un encuadre sancionatorio y, en consecuencia, aplicar los procedimientos sumariales que se encuentren legalmente previstos, ello debe efectuarse sin afectar el derecho de defensa y sin que, como en el caso, un rigorismo formal excesivo impida dilucidar la verdad de los hechos, aspecto que se destaca en el punto siguiente.

Si de los términos del escrito de demanda y demás presentaciones, la actora no dedujo el recurso directo previsto en los artículos 464 y 465 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, sino que interpuso una acción de amparo con fundamento en los arts. 43 Constitución Nacional y 14 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires por considerar que se han violado -en forma arbitraria e ilegítima- sus derechos garantizados en las citadas cartas undamentales, se advierte que el actor optó por una vía específica para cuestionar el desarrollo del sumario administrativo y el acto de cesantía, que difiere de la ordinaria prevista por el ordenamiento de forma, y respecto de la cual habrá de estarse por ende a sus especiales requisitos, alcances y características. Ello hace que por ser distinto el procedimiento y recaudos de ambos procesos, corresponda a la primera instancia anterior continuar entendiendo en esta acción.

Las facultades sancionatorias de la administración en materia de licencias de taxi se hallan dirigidas a individuos que desarrollan una actividad específica en el marco del derecho administrativo y vinculadas a una actividad fuertemente regulada, puesto que reglan el ejercicio del control del Estado sobre el servicio de transporte de pasajeros, y los sujetos que intervienen en la prestación de tal servicio se encuentran en principio sometidos a un régimen de sujeción particular.
Ello no empece, claro está, que en el trámite de los sumarios la Dirección General de Educación Vial y Licencias se encuentra plenamente alcanzada por las normas previstas en la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad.

Así como el orden jurídico reconoce, en materia penal, el derecho a no declarar contra sí mismo (cfr. art. 18, CN), también permite, como manifestación del derecho de defensa, "el derecho a introducir válidamente al proceso la información que el imputado considera adecuada" (Binder, Alberto M., Introducción al derecho procesal penal, Ad-Hoc, 1999, pág. 181). En el proceso penal cobra aquí relevancia la indagatoria (ver art. 294, CPP Nación), entendida como un medio de defensa, en la medida, claro, que el imputado acepte declarar. Ello no quita, a la vez, que los dichos del imputado no puedan servir como elemento de convicción para el tribunal y proporcionar fuente de prueba.
La traslación de estos criterios al ámbito sancionador no es tarea sencilla. Así, por ejemplo, el derecho a no declarar contra uno mismo (que incluye, entre otros aspectos, el derecho al silencio, la voluntariedad en la propia declaración y la libertad de decisión durante la declaración), no puede desvirtuar la legitimidad de la fijación de deberes formales (presentar documentación), que son habituales en el ámbito administrativo (ver, entre otros, el art. 81, CF 2003, complementado por el art. 89, del mismo código).

En el caso, con relación a la validez del video -presentado como prueba en el sumario- el punto complejo radica en el carácter predeterminado y subrepticio del proceso de filmación. Aquí, la cámara se encontraba oculta, circunstancia que formaba parte de la propia investigación periodística.
El tema radica en que se verifique, en el caso, una incitación a incurrir en el ilícito, de forma que el sujeto, más allá de sus actividades periodísticas e informativas, se hubiera comportado como un agente provocador. Esto último, luego, invalidaría la prueba y, desde otro ángulo, eliminaría la reprochabilidad de la conducta, al ser ésta "inducida" (ver Carlos Edwards, El arrepentido, el agente encubierto y la entrega vigilada, Ad-Hoc, 1996, pág. 56, "Diferencias con el agente provocador").
En la causa, no se observa que los comportamientos o expresiones de la actora hayan sido inducidos, de ahí que no puede invalidarse el video desde este punto de vista, por lo que corresponde concluir que resulta válido el uso del video como punto partida de una investigación sumarial.

En el caso, no se ha vulnerado el derecho a la intimidad (o la "expectativa a la intimidad") de la recurrente si se realizó un video - aportado luego como prueba- que fue: a) obtenido en un ámbito público (o semipúblico); b) realizado por un particular, sin autorización judicial; c) registrado por uno de los interlocutores del diálogo, y d) filmado de forma subrepticia y predeterminada y si quien efectuó la grabación es uno de los interlocutores, no un tercero y es la propia actora quien aceptó reunirse en un bar y quien luego condujo a su interlocutor a la oficina pública. Estos dos rasgos, combinados, son sumamente relevantes, pues muestran que sólo se registraron diálogos que la propia actora mantuvo, en lugares públicos, con el sujeto portador de la cámara. Se trata, dicho de otra manera, de un registro documental de expresiones que se le manifestaron al otro y susceptibles de quedar en su memoria.

La Administración debe acreditar la materialidad de los hechos, donde el reconocimiento del sumariado puede ser un elemento decisivo, pero prima facie no el único, en la medida que, en el procedimiento administrativo, y de acuerdo a sus principios generales, aplicables al ámbito sancionador, se debe "requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva" (inc. f, punto 2, art. 22, LPA). Esta cláusula se inserta en una serie de disposiciones generales que le otorgan un rol activo a la Administración en el procedimiento, al encontrarse involucrado el interés público. Entre ellas, se encuentran las que fijan que en dicho procedimiento rige el impulso y la instrucción de oficio (art. 22, inc. a, LPA), que los trámites deben continuarse, aún si hubieran caducado, al estar comprometido el interés público (inc. 9, del citado artículo), que pueden considerarse las peticiones aún cuando se hubieran vencido los plazos para recurrir (art. 94, LPA, denuncia de ilegitimidad), o que el desistimiento no implica de por sí la clausura de los trámites administrativos (art. 88, LPA).

La cuestión a examinar es, en concreto, si el reconocimiento (total, o parcial) de los hechos es suficiente para tenerlos por ocurridos o si, por el contrario, la materialidad de los hechos debe necesariamente probarse por otros medios adicionales. Destaco, por ejemplo, la postura de Moras Mom, para quien "recaudo esencial de la validez de la confesión es que la materialidad del hecho esté probada con independencia de la confesión misma. Ello se aviene en plenitud con el pensamiento lógico, extremo por el cual, aunque el Código actual no lo diga, como lo hacía el anterior, la exigencia es válida hoy también, porque es de la esencia misma de la sana crítica" (Moras Mom, Jorge R., Manual de derecho procesal penal, Abeledo-Perrot, 1999, pág. 275.

Más allá de las inevitables diferencias y sin perjuicio de los respectivos matices (así lo visto en el punto precedente), y situaciones probatorias particulares, creo que hay un punto común sobre la prueba en el proceso penal (cfr. CPP Nación), el procedimiento administrativo (cfr. LPA) y, en fin, en el proceso contencioso local (CCAyT, que a su vez en este aspecto es claramente deudor del CPCC Nación). Dicho punto es la libertad probatoria, con al menos un límite fundamental: la prohibición de lesionar derechos constitucionales.
Es decir, la búsqueda de la verdad real de los hechos acaecidos, al margen de cuestiones formales propias de cada procedimiento y proceso, se encuentra limitada por el respeto de los derechos que la Constitución establece, entre ellos, la intimidad, la inviolabilidad del domicilio y la correspondencia, la integridad física, la libertad ambulatoria, etc. De otra forma: la búsqueda de la verdad real no es un valor absoluto del proceso.

El derecho de defensa por parte de los administrados exige, de forma correlativa, que la administración considere, en forma concreta y particularizada, los argumentos y las pruebas que en ejercicio de tal derecho expongan. De lo contrario, se estaría ante un derecho sólo nominalmente otorgado.

Los datos contenidos en el sumario administrativo no son susceptibles de hábeas data por cuanto, en este caso, el procedimiento está destinado a investigar las conductas imputadas, deslindar responsabilidades y, en su caso, establecer sanciones, sin que pueda sostenerse, aún a título de hipótesis, que su objeto pueda asimilarse a un almacenamiento o procesamiento de datos.
Distinto es el caso de la información contenida en el legajo personal del agente, toda vez que, en tal caso, el expediente sí puede ser equiparado al concepto de "registro" o "archivo" por cuanto contiene datos personales provenientes de otras fuentes.

La facultad de la administración de sancionar las conductas de sus agentes está sujeta a diferentes condicionamientos formales y sustanciales que para su ejercicio impone, en cada caso, el ordenamiento normativo (Comadira, Julio Rodolfo, "La Responsabilidad disciplinaria del Funcionario Público", Responsabilidad del Estado y del Funcionario, pág. 590).
Así, la procedencia de la aplicación de una sanción disciplinaria queda sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento administrativo destinado a investigar la actuación del agente -sumario dministrativo- en el cual se garantice el derecho de defensa y, más específicamente, el derecho al debido proceso adjetivo. En segundo lugar,resulta necesario que, en el transcurso del referido procedimiento sancionatorio, haya quedado efectivamente demostrada la existencia de las conductas que, apreciadas objetivamente, signifiquen una concreta violación a los deberes y obligaciones del agente.

Si bien es cierto que la misión más delicada de la Justicia es la de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones, de allí no cabe derivar que la Administración esté exenta de acreditar los extremos que imputa; y de ahí la exigencia de sumario administrativo donde se acrediten los cargos concretos y se posibilite el ejercicio del derecho de defensa, lo que se impone a los efectos de evitar un menoscabo de orden administrativo.
En la actualidad se ha superado la antigua identificación entre discrecionalidad y limitación del control judicial, admitiéndose que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la Administración con ese carácter.
Asimismo, debe tenerse presente que la discrecionalidad ha de referirse siempre a determinados elementos del acto y nunca a la totalidad de ellos.

El artículo 53 de la Ley N° 471 establece que la sustanciación de los sumarios administrativos por hechos que puedan configurar delitos y la imposición de las sanciones pertinentes son independientes de la causa criminal. A su vez, dispone que el sobreseimiento provisional o definitivo o la absolución dictados en la causa criminal no habilitan al trabajador a continuar en el servicio si es sancionado con cesantía o exoneración en el sumario administrativo.
En la debida oportunidad procesal deberá evaluarse si el procesamiento dictado o bien si las constancias del expediente administrativo justifican la adopción de la decisión impugnada. No obstante para este análisis preliminar ellas resultan acabado fundamento, sin que las alegaciones del actor resulten suficientes para enervar la presunción de legitimidad del acto administrativo y su carácter ejecutorio.

Es en la debida oportunidad procesal que debe evaluarse si el procesamiento dictado en sede penal o bien si las constancias del expediente administrativo justifican
la adopción de la sanción de cesantía o exoneración. Para este análisis preliminar no resultan suficiente fundamento para enervar la presunción de legitimidad del acto
administrativo y su carácter ejecutorio y por lo tanto no procede la concesión de la medida cautelar para suspender su ejecutoriedad. (Del voto en disidencia del Dr.
Esteban Centanaro).

El delito penal puede no tener relación alguna con la función ejercida por el agente. Pero, aún así, si hubiere condena penal ésta puede influir en la aplicación de una sanción disciplinaria. Por ello, se ha dicho que, si bien es cierto que el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones, y teóricamente puede admitirse un cierto paralelismo entre ellos, práctica y racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones contradictorias en el proceso penal y en el procedimiento administrativo (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-B, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1983, 3ª ed. actualizada, § 1063 y ss., p. 424 y ss.).
En efecto, el fundamento de la prejudicialidad penal radica en que la verdad real siempre debe ser una sola, razón por cual lo resuelto administrativamente como pasible de sanción disciplinaria debe ser coherente con lo resuelto en sede criminal, en resguardo de elementales principios de lógica jurídica (TSCórdoba, Sala contencioso-adminitrativa, en autos “Coy, Miguel A. c/ Provincia de Córdoba”, 28/02/03, publicado en LLC (septiembre), 941).
Como lógica consecuencia de lo expuesto, la sanción penal, en cuanto incida en la esfera administrativa, es de obligatorio respeto por parte de la administración; así, en los casos en que la condena penal tuviere como pena la inhabilitación, por ejemplo, la extinción de la relación de empleo es imperativa (Marienhoff, Miguel S., ob. cit., p. 428).

Si bien la independencia entre el proceso disciplinario administrativo y el penal no permite aquí una aplicación tan rigurosa de la prejudicialidad como en el ámbito civil, lo cierto es que tampoco ello puede conducir a desconocer la relevancia que cobra, en este pleito, el estado de las actuaciones seguidas ante el fuero criminal. Máxime cuando, como ya se señaló, los considerandos de la resolución apelada refieren la existencia de un decreto de procesamiento dictado contra los agentes cuyas conductas se investigan.

En el caso, es procedente el cauce procesal de la acción de amparo si se tiente en cuenta que la amparista fundó la acción en la falta de resolución del sumario administrativo que se le inició hace más de cinco años (cuatro al momento de interponer la acción), circunstancia que llevó a la separación de su cargo y, consecuentemente, importó el ejercicio de otras funciones que no son las que le corresponden –conducta que considera arbitraria e ilegítima- por vulnerar su derecho a trabajar, al debido proceso y a la seguridad jurídica.

Una interpretación armónica del decreto 3360/68 y de la Ordenanza nº 40.593 (Estatuto del Docente) impone que la prescripción opera a los cinco años de la fecha de comisión de la falta, siempre que no se hubiera iniciado el sumario administrativo.

La fecha que corresponde al inicio del sumario administrativo, es la que interrumpe el plazo de prescripción de la acción disciplinaria.
En el orden nacional, la jurisprudencia confirma esta postura al decir que “La acción disciplinaria no está prescripta si el inicio del sumario administrativo interrumpió el curso del plazo (art. 38, ley 22.140; art. 38, inc. 1, decreto 1797/80...)” (Cám. Nac. de Apel. en lo Contenciosoadministrativo Federal, Sala III, 6/11/90, “Carrizo Eduardo c/ Universidad de Buenos Aires, LL 1991-C, 256).

El artículo 23 del Decreto Nº 3360/68 (Reglamento de Sumarios Administrativos) establece, por un lado, la regla general (sustanciación del sumario dentro del plazo de sesenta días hábiles) y, por el otro, las excepciones, es decir, la posibilidad de ampliar el plazo de sustanciación. Tales excepciones son dos, a saber: 1) ampliación por treinta días hábiles más, siempre que el pedido esté fundado y la elevación de dicho pedido a la Dirección de Sumarios se haya realizado con prudente antelación; y 2) una prolongación de plazo posterior a los noventa días hábiles (el plazo general de sesenta días y los treinta días de la primera ampliación) cuando existieran razones especiales que así lo ameriten, mediante la debida autorización al órgano competente que dispuso la instrucción del sumario.

En el caso, no han sido las características altamente técnicas o la complejidad de las cuestiones sometidas a la investigación sumarial, ni tampoco las presentaciones efectuadas por la propia sumariada, las que dieron lugar a las demoras observadas en la tramitación de las actuaciones administrativas, sino más bien la falta de diligencia de los funcionarios encargados de adoptar la decisión que correspondiera.
Así pues, atento la omisión y la negligencia de la administración, que derivó en la falta de una decisión respecto del fondo del sumario dentro de pautas temporales razonables, cabe concluir que le asiste la razón a la sumariada y, en consecuencia, atento la perención del procedimiento, debe ordenarse el archivo de las actuaciones (doctrina art. 23, Decreto Nº 3360/68).

En el caso, han transcurrido más de ocho meses de iniciado el proceso sumarial y, sin que se haya pedido fundadamente -a dicha fecha- la prórroga de los plazos, el sumario no había concluido.
Esta Alzada no deja de advertir que el instructor solicitó la ampliación de los plazos por encontrarse pendiente de producción sendas diligencias. Empero, más allá de que nada dice acerca de las causas del retardo, los términos ya se encontraban vencidos en exceso y las actuaciones que faltan producirse demuestran acabadamente que desde el inicio del sumario fue escasa la actividad desplegada por el sumariante, tendiente a crear su convicción acerca de las conductas imputadas a la docente denunciada.
En consecuencia, habiéndose vencido holgadamente los plazos procesales para la instrucción del sumario, sin que éste haya sido resuelto y sin que se haya fundado debidamente y en término la prórroga del mismo, corresponde declarar caduco el sumario.

En el caso, corresponde hacer lugar al amparo impetrado con el objeto de que se impida la continuidad de los sumarios y declarar la perención de los sumarios incoados contra la agente.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece en su artículo 18 que “Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente”. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 14, determina que toda persona acusada de un delito, tiene derecho a ser juzgada “sin dilaciones indebidas”. A su vez, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, ...”.
En el caso que nos ocupa, el deber temporal impuesto por la norma mencionada en último término, no ha sido cumplido si se tiene en cuenta el holgado lapso que la accionante ha estado sometida al proceso de instrucción de sumarios administrativos, en claro desconocimiento de los plazos legales vigentes.

Una interpretación sistemática y armónica de la Ley N° 471 que establece el Régimen de Agentes en Disponibilidad- y de su Decreto reglamentario N° 2182/03 lleva a concluir que, cuando se trata de agentes en situación de disponibilidad por haber sido sumariados, éstos no podrían permanecer suspendidos o trasladados por un plazo mayor a los 90 días corridos.
Asimismo, la reglamentación que el Poder Ejecutivo ha dictado a fin de fijar los plazos máximos durante los cuales los agentes pueden revistar en situación de disponibilidad –plasmada en el artículo 10 del mencionado decreto- no les resulta aplicable.

El ordenamiento de aplicación ha previsto que, respecto del personal que ha sido sumariado, la Administración está facultada para adoptar un doble régimen de medidas preventivas.
Por un lado, dicho personal puede ser suspendido preventivamente o bien trasladado, de acuerdo a lo previsto en el artículo 52 de la Ley N° 471 de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ello cuando se den las dos condiciones previstas en la citada norma: a) cuando ello resulta necesario para esclarecer los hechos investigados, bien; b) la permanencia en funciones del agente resulta inconveniente. Cuando la Administración adopta este tipo de medidas, el personal no podrá permanecer en esa situación por un período superior a los 90 días corridos.
Por otro lado, el ordenamiento aplicable prevé que el personal sumariado y que, a su vez, haya sido suspendido o trasladado, puede ser sometido al Régimen de Disponibilidad previsto en el Capítulo XIII de la Ley N° 471 –artículo 57 inciso c)- y, en este caso, dicha ley ha detallado que el plazo por el cual dichos agentes pueden permanecer en situación de disponibilidad será establecido por vía reglamentaria.

Respecto del personal sumariado o trasladado y que, a su vez, ha sido declarado sujeto a disponibilidad, resultan de aplicación los plazos previstos en el artículo 10 del Decreto N° 2182/03, que ha reglamentado el Capítulo XIII de la Ley N° 471.
Ello así dado que la excepción que contiene el artículo 58 del Capítulo XIII de la Ley N° 471 respecto de los agentes comprendidos en el artículo 57 inciso c) de dicha norma –es decir, aquéllos suspendidos preventivamente o cuyo traslado se hubiese dispuesto por considerarse presuntivamente incursos en falta disciplinaria conforme el artículo 52 de la ley- y, a su vez, sometidos al régimen de disponibilidad –en cuanto establece que a éstos no se les aplicará lo dispuesto en dicho artículo- no se refiere a la delegación que allí se establece en el segundo párrafo, facultando a la Administración a reglamentar el período de disponibilidad –delegación que, por lo demás, resulta superflua por cuanto la facultad de reglamentar el régimen de empleo público de sus propios agentes es una potestad propia del Poder Ejecutivo local conforme surge del artículo 102 de la Constitución de la Ciudad, sino a lo previsto en el primer párrafo de dicha previsión, en cuanto dispone que los agentes que no han sido reubicados durante el período de disponibilidad cesarán en sus cargos y serán correspondientemente indemnizados.

De la Ley N° 471 de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad que establece el Régimen de Disponibilidad para empleados del Gobierno local, y su Decreto reglamentario N° 2182/03, surge que existen dos regímenes diferenciados y, entonces sometidos a plazos diferentes: por un lado, el personal sumariado que ha sido suspendido o trasladado, cuya suspensión o traslado no puede exceder el plazo de 90 días –artículo 52 de la Ley N° 471- y, por el otro, el personal sumariado que, además de haber sido suspendido o trasladado, ha sido también declarado sujeto a disponibilidad, cuyo período de traslado no puede exceder un plazo que va desde los 6 meses hasta los 12 meses, según la antigüedad del agente –artículo 10 del Decreto N° 2182/03.

La Resolución Nº 301/CM/2002, en su artículo 2, aprobó el Reglamento Interno del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires. Dicho Reglamento, en su artículo 147 supeditaba la resolución definitiva del sumario administrativo al dictado de la sentencia penal firme.
En consecuencia, en el caso, estando vigente la mencionada resolución al inicio del sumario administrativo, el Consejo de la Magistratura de la Ciudad no puede dictar ninguna resolución hasta tanto no exista sentencia firme en sede Penal. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

El inicio de un proceso administrativo para sancionar a un funcionario público no significa el “congelamiento” del régimen procedimental vigente en ese momento, que es susceptible de ser modificado. Sería inválida, naturalmente, una reforma del régimen procedimental destinada exclusivamente a atentar contra la persona del sumariado con el único fin de perjudicarlo.
No se trata aquí de una cuestión relativa a la “retroactividad” de las normas de procedimiento sino de la sucesión en el tiempo de diferentes regímenes de procedimientos, que se aplican, claro, de forma sucesiva, para realizar los diferentes actos del procedimiento. De esta manera, se conserva la validez de los actos ya realizados conforme la antigua norma y, a la vez, las nuevas decisiones de trámite se dictan válidamente si lo hacen de acuerdo con las reglas de procedimiento vigente.

Concebida la Administración pública como una organización compleja a través de la cual el Estado procura safisfacer –de modo práctico, concreto, directo y permanente- objetivos de interés general, el ejercicio del poder disciplinario frente a sus agentes tiene por finalidad resguardar la unidad de acción, en tanto la finalidad última de la organización administrativa es la consecución del bien común.
En tal sentido, este Tribunal ya ha destacado en otras oportunidades que el derecho disciplinario constituye una de las manifestaciones del derecho sancionador, entendido, de forma amplia, como la regulación general de la potestad punitiva del Estado (esta Sala, in re “Placido, Rita Celia c/GCBA s/Impugnacion Actos Administrativos”, Expte. EXP. n.º 3981). De esta forma, en general se reconoce la posibilidad de que el poder punitivo del Estado sea ejercido directamente por la Administración, a través de un procedimiento administrativo sancionador (o “sumarial”), que concluye en un acto administrativo (“de contenido sancionador”) y que, como todo acto, debe ser susceptible de un control judicial posterior (“revisión judicial de la actuación administrativa sancionadora”).

La procedencia de la aplicación de una sanción por infracción a la Ley Nº 24.240 de Defensa del Consumidor por parte de la autoridad administrativa, se encuentra sujeta a que se sustancie un procedimiento sumarial destinado a examinar la conducta de la empresa, en el cual se respeten sus derechos derivados del debido proceso adjetivo.
El referido, según la designación de la Ley de Procedimientos Administrativos, “debido proceso adjetivo”, consta en el ámbito local de tres facetas: a) derecho a ser oído, b) derecho a ofrecer y producir pruebas y c) derecho a una decisión fundada (cfr. 22, inc. f, LPACABA).

En la resolución que da inicio al procedimiento de determinación de oficio de la materia imponible y a la instrucción del sumario conexo, la administración no puede enmarcar la conducta del contribuyente en alguna de las dos figuras establecidas en el artículo 73 o 74 del Código Fiscal, ya que para ello es necesaria la elaboración del sumario respectivo. Con este tipo de resolución se inicia recién el procedimiento de determinación de oficio de la materia imponible y de las obligaciones fiscales consiguientes y el sumario a fin de determinar si se han cometido infracciones sancionadas por la Ordenanza Fiscal.

El procedimiento encaminado a determinar de oficio la materia imponible y a aplicar sanciones, constituye, en el ámbito local, un procedimiento reglado. Esto es comprensible, pues “el procedimiento de determinación de oficio” es el eje de los procedimientos administrativos de contenido tributario, allí cuando rige, como regla, el sistema de autoliquidación.
En tal sentido, el legislador local ha previsto una serie de recaudos a los que se debe ajustar la resolución que da inicio al procedimiento determinativo y a la instrucción del sumario conexo (la “vista”). Entre ellos, se dispone que la resolución mencionada debe contener: a) una síntesis razonada de los hechos; b) las impugnaciones o cargos formulados al contribuyente, y c) el acto u omisión imputados como infracción (cfr. art. 107, inc. 3, CF, t.o. 1999 y disposiciones análogas posteriores.

En el caso, el agente sostiene que se le asignaron tareas por las cuales no estaba capacitada y con respecto a las cuales no se la controlaba. Esta circunstancia no lo exime de responsabilidad pues, de ser cierta su falta de capacitación, debió haberla puesto en conocimiento de la autoridad.
Todo agente tiene derecho a ser capacitado, exigencia correlativa al deber de prestar el servicio de forma eficiente (cfr. art. 10 inc. a, Ley Nº 471, entre otros). No obstante, si el agente acepta tomar tareas para las cuales no se siente preparado, no poniendo en conocimiento de sus superiores dicha situación, se expone a que se le inicie un sumario.

En el caso, afirma la actora que no se le ha notificado el proveído del expediente administrativo que ordena la vista a la sumariada por el plazo de diez días a fin de alegar sobre la prueba producida. Si bien asiste razón a la actora, respecto de que se la debería haber notificado (art. 59, LPA), cabe tener presente que tal irregularidad no reviste entidad suficiente como para invalidar la totalidad de lo actuado. La actora tuvo múltiples oportunidades para ejercer su derecho de defensa, y la falta de alegato final no significa una vulneración sustancial de su derecho que conmueva la legalidad del procedimiento. Cabe destacar que en la evaluación de la irregularidad destacada por la actora han de ponderarse, concretamente, las consecuencias de tal omisión, la falta de defensa que ella realmente haya originado y sobre todo lo que hubiera podido variar el acto administrativo en caso de haberse observado el trámite omitido.

La garantía del debido proceso adjetivo comprende, entre otros aspectos, el derecho a alegar sobre la prueba producida durante la sustanciación del procedimiento administrativo pues, por un lado, integra el derecho a ofrecer prueba de la parte y, por el otro, constituye un presupuesto insoslayable para que la decisión administrativa resulte fundada toda vez que, al hacer expresa consideración de los principales argumentos, debe estimar aquello que el particular argumente sobre el mérito de la prueba.
En el presente caso, ha quedado acreditado que la actora no fue notificada del proveído que ordena la vista para que alegue sobre la prueba producida en el marco del sumario administrativo iniciado en su contra y, en consecuencia, se ha visto impedida de analizar dicha prueba, afectándose así su derecho al debido proceso adjetivo, según las circunstancias de la causa.
Teniendo en cuenta lo anterior, corresponde establecer la validez del procedimiento sumarial iniciado contra la accionante hasta el dictado del proveído en cuestión y disponer su anulación a partir de allí, a fin de que la actora tenga oportunidad de ejercer su derecho a alegar sobre la prueba producida. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín).

El artículo 1º del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Juzgados y Dependencias del Ministerio Público del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Resolución CM Nº 384/2003) establece que “el poder disciplinario lo ejerce el Plenario del Consejo de la Magistratura cuando se trate de Jueces, integrantes del Ministerio Público o funcionarios”, lo cual, aunado a las atendibles razones expuestas en la resolución del Consejo de la Magistratura que dispuso instruir sumario administrativo en contra de un funcionario judicial –cuya voz aparecería en escuchas telefónicas suministrando información sobre las causas- y su suspensión preventiva sin goce de haberes, permitirían excluir a priori la posibilidad de un grave o manifiesto vicio en la competencia del órgano.

La posibilidad de suspender preventivamente a un funcionario o empleado se encuentra prevista en el artículo 17 del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Juzgados y Dependencias del Ministerio Público del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Resolución CM Nº 384/2003) “por el término de duración del sumario (...) cuando su permanencia en la función se considere riesgosa para la instrucción del mismo o para la correcta prestación del servicio, o cuando afecte seriamente el interés público”.
En este sentido, no resulta razonable interpretar que tal medida preliminar no podría superar el término de treinta días que el Reglamento prevé para la suspensión como sanción (art. 8 inc. b), por un lado, porque la norma contempla castigos aún más graves que aquélla, y por el otro, pues el artículo 17 establece que en caso de no resultar sancionado el funcionario tendrá derecho a la percepción de los haberes devengados.
Asimismo, huelga destacar que la instrucción no puede extenderse más allá de sesenta días hábiles, prorrogables por período igual (art. 13), y que la medida preventiva dispuesta podría reverse en cualquier instancia procedimental si las circunstancias así lo aconsejasen.

La adopción de la medida de suspensión preventiva contemplada en el Reglamento del Régimen Disciplinario de los Juzgados y Dependencias del Ministerio Público del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Resolución CM Nº 384/2003) debe administrarse, atento a su severidad y naturaleza cautelar, con un criterio prudente y los requisitos de procedencia deben ser evaluados de un modo restrictivo.
En el caso, la gravedad de los hechos investigados en el sumario administrativo instruido en contra de un funcionario judicial –cuya voz aparecería en escuchas telefónicas suministrando información sobre las causas- y la estrecha relación que guardarían con una correcta e insospechada prestación del servicio de justicia, resultarían suficientes para tener por configuradas adecuadamente las condiciones que autorizan el dictado de la referida cautelar.
Es que el interés público comprometido en autos finca en la correcta prestación del servicio de justicia a través de funcionarios técnica y moralmente idóneos, en los cuales la sociedad pueda depositar confiadamente una de las más delicadas y elevadas funciones estatales existentes en una república democrática, como es la del servicio de justicia (en este sentido, esta Sala en autos “Perotti, Mario Atilio c/Consejo de la Magistratura s/Amparo”, Expte. Nº EXP 8567/0, resuelto el 18 de septiembre de 2003).

En los procedimientos administrativos disciplinarios, como en todo trámite administrativo, las pruebas deben ser apropiadas para crear la convicción o lograr el esclarecimiento de los hechos que dieron origen a la causa y que resultarán conducentes para determinar la existencia de responsabilidad que justifique la aplicación de una sanción. La denegación de la prueba ofrecida debe estar debidamente fundada y debe responder a criterios de razonabilidad. Caso contrario, se coloca al agente en una virtual situación de indefensión que torna nulo el acto administrativo dictado en dicho proceso.

En el procedimiento administrativo, la denegación de una medida de prueba o de su producción no dan lugar a recurso alguno, es decir, conforme la ley, son providencias inapelables. Empero, una vez dictado el acto administrativo que pone fin al sumario, dicho acto podrá ser atacado por vicios en el procedimiento, con sustento en la violación del derecho de defensa por imposibilidad de producir la prueba tendiente a acreditar la realidad sobre los hechos imputados.

La Administración no puede prolongar indefinidamente los plazos procesales generando una situación de desprotección y de inseguridad jurídica respecto de los sumariados. La regla que se impone, pues, es la razonabilidad de los plazos. Razonabilidad que actúa como límite a la actividad excesivamente prolongada en el tiempo para resolver un sumario; razonabilidad que importa respetar la sustancia o esencia de los derechos, en el caso, el derecho al debido proceso, a trabajar y a la seguridad jurídica. En efecto, el procedimiento administrativo sancionador debe cumplir con razonables pautas temporales de acuerdo a las circunstancias particulares de cada caso. Ello, en virtud, por un lado, de la manda constitucional que impone que los derechos y garantías no pueden ser cercenados, en este caso particular, por la negligencia u omisión de la administración, autoridad competente para resolver el sumario iniciado en contra del actor (cf. doctrina del art. 10 de la Constitución de la Ciudad y art. 28 de la Constitución Nacional); y, por el otro, en atención a que el procedimiento administrativo es también una garantía jurídica de los particulares frente al Estado, máxime cuando el trámite seguido tiene por finalidad imponer una sanción administrativa. El buen orden de los procesos y la necesidad de que aquellos no queden limitados temporalmente, de forma tal que se perjudique la investigación, adunan a favor del carácter ordenatorio de los plazos correspondientes a la sustanciación de los sumarios administrativos.

Cuando no se relacionan la causa por la que se instruyó el sumario con el cargo formulado, esta circunstancia constituye un vicio en el procedimiento seguido, ya que si de las investigaciones llevadas a cabo y de la prueba producida, surgieran nuevas imputaciones respecto del actor, debió iniciarse un nuevo sumario para lo cual es esencial el dictado de un acto administrativo por parte de la autoridad competente (no el instructor sumariante) que dé origen a la sustanciación del mismo.

La procedencia de la aplicación de una sanción por parte de la administración se encuentra sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento sumarial destinado a examinar la conducta, en el cual se respeten sus derechos derivados del debido proceso adjetivo.

En el caso, la instrucción del sumario administrativo luego de haber impuesto la sanción a la actora -cuando el sumario debió haberse instruido con anterioridad a la imposición de dicha sanción- no puede haber subsanado la omisión en que incurrió la Administración. Ello por cuanto, sin haberse acreditado fehacientemente la responsabilidad por la comisión de la falta (art. 29 del Estatuto) se invirtió la carga de la prueba, debiendo el agente sancionado demostrar, en el marco del procedimiento sumarial, la falta de responsabilidad por el hecho imputado.

El delito penal puede no tener relación alguna con la función ejercida por el empleado público. Pero, aún así, si hubiere condena penal ésta puede influir en la aplicación de una sanción disciplinaria. Por ello, se ha dicho que, si bien es cierto que el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones, y teóricamente puede admitirse un cierto paralelismo entre ellos, práctica y racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones contradictorias en el proceso penal y en el procedimiento administrativo (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-B, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1983, 3ª ed. actualizada, § 1063 y ss., p. 424 y ss.).
Como consecuencia de lo expuesto, la sanción penal, en cuanto incida en la esfera administrativa, es de obligatorio respeto por parte de la administración; así, en los casos en que la condena penal tuviere como pena la inhabilitación, por ejemplo, la extinción de la relación de empleo es imperativa (Marienhoff, Miguel S., ob. cit., p. 428).

En el caso, el trámite que derivó en la sanción disciplinaria impuesta al demandante no encontró cauce en procedimiento de ningún tipo; más aún, es posible dudar de la existencia de un verdadero procedimiento administrativo previo al dictado del acto.
A partir de ello, no puede sino concluirse en la nulidad del acto administrativo por violación de los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resultan implícitos del ordenamiento jurídico (art. 7º, inc. d], L.P.A.C.A.B.A.).

El procedimiento administrativo constituye siempre una garantía jurídica; este carácter adquiere especial importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción disciplinaria. En efecto, la Administración no puede sancionar sin previa instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción que respete el principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo del artículo 18 de la Constitución Nacional. En suma, la aplicación de una sanción presupone un procedimiento administrativo como garantía del derecho de defensa (IVANEGA, MIRIAM M., “El derecho de defensa en el procedimiento disciplinaria”, en AAVV, Jornadas sobre Cuestiones de Procedimiento Administrativo organizadas por la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, Buenos Aires, RAP, 2006, p. 930).

La facultad de la administración de sancionar las conductas de sus agentes está sujeta a diferentes condicionamientos formales y sustanciales que para su ejercicio impone, en cada caso, el ordenamiento normativo.
Así, la procedencia de la aplicación de una sanción disciplinaria queda sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento administrativo destinado a investigar la actuación del agente -sumario administrativo- en el cual se garantice el derecho de defensa y, más específicamente, el derecho al debido proceso adjetivo. En segundo lugar, resulta necesario que, en el transcurso del referido procedimiento sancionatorio, haya quedado efectivamente demostrada la existencia de conductas que, apreciadas objetivamente, signifiquen una concreta violación a los deberes y obligaciones del agente y, en consecuencia, justifiquen la aplicación del reproche disciplinario.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia dictada por el Sr. Juez aquo, en cuanto hizo lugar a un amparo por mora y condenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para que en el plazo de 60 días se expediera respecto al sumario instruido a la actora.
Aun cuando podría ser cierto que la agente no reviste la calidad jurídica de “sumariada”, no lo es menos que pesa sobre ella un estado de sospecha que fundó su alejamiento transitorio de su lugar de trabajo y que se le recibiera una “declaración informativa.”
Es decir, incluso cuando -en rigor- no parezca encontrarse como “sumariada” para ser tenida por esa razón por parte, lo evidente es que la instrucción del sumario incide objetivamente en su esfera jurídica al ser la causa y el motivo de la asignación transitoria de funciones distintas de las que cumplía.
Por otra parte, la situación generada -con un traslado provisorio de casi tres años y la recepción de una “declaración informativa”-, lleva naturalmente una prolongada situación de irresolución, socavando la seguridad jurídica y la certeza que debe ser connatural a su proceder.
Es que aquella, por la posición que ocupa, ha de ser el punto de partida de la seguridad jurídica, y, por tanto, tiene el deber jurídico de instruir las actuaciones de modo de generar certeza en el administrado.
Asimismo, sabido es que la eficacia de la actividad administrativa depende en gran medida de la celeridad con que se ejerza. En efecto, la celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites son principios fundamentales en el procedimiento administrativo moderno, y así lo ha entendido expresamente el legislador consagrándolos en el artículo 22, inciso b) de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De modo concordante constituye una obligación legal de la autoridad expedirse según lo normado en los artículos 2, 25 y 26 a) de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los plazos previstos legalmente o en tiempo razonable, según las circunstancias y complejidad del caso y sin que los procedimientos puedan extenderse sine die bajo razones aparentes afectando el derecho de defensa.
En otros términos, ordenar que la Administración se pronuncie en 60 días, cuando transcurrieron aproximadamente tres años no es irrazonable.

En el caso, el actp administrativo que resolvió el cese del actor no parece inmotivado (art. 7 y 14, LPA de la CABA), máxime cuando toma en cuenta los mismos hechos que en sede penal se tuvieron por acreditados.
Es decir, que de dicha situación fáctica no se haya deducido la responsabilidad jurídico-penal del actor no importa que la valoración jurídica de la Administración local en el sumario administrativo sea ilegítima, pues es evidente que se trata de enfoques distintos, de conformidad con los fines que cada régimen jurídico persigue y los principios que los rigen.
Como señala Marienhoff, la responsabilidad administrativa o disciplinaria tiene por fin el mantenimiento del debido funcionamiento de los servicios administrativos, y por ende el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones (cfr. Tratado de Derecho Administrativo, 3ª ed., t. III-B, p. 427). Explica el autor que «[c]omo lo advirtió Jéze, la represión disciplinaria de los agentes públicos que comenten faltas y la represión penal de los agentes públicos delincuentes son dos cosas totalmente distintas. [...] La absolución o el sobreseimiento penal no siempre es un título suficiente para impedir la sanción administrativa, aun cuando ésta se imponga por hechos directamente vinculados a los que dieron lugar a la absolución o sobreseimiento penal. Hay circunstancias que resultan irrelevantes en la instancia penal, pero no en sede administrativa. Todo depende de las circunstancias del caso particular” (Tratado de Derecho Administrativo, ob. cit., p. 428; destacado agregado).