La facultad de dejar sin efecto un procedimiento de preselección en una obra pública, aún después de notificada la adjudicación no es per se un acto arbitrario ni ilegítimo -y menos aún en forma manifiesta-. Por el contrario, implica lisa y llanamente el ejercicio de una facultad que la legislación vigente reserva a la autoridad administrativa, y de la que no hay razones que permitan suponer que será ejercida en el futuro en contradicción al marco legal vigente.
Así, la sustanciación del amparo deducido, se tornaría en un dispendio jurisdiccional innecesario e injustificado, sin que importe su rechazo in lÍmine en este estado violación alguna de las garantías constitucionales que asisten a quien interpuso la acción. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

Todas las actuaciones estatales se presumen legítimas (así por ejemplo: las leyes se presumen constitucionales y los actos administrativos se presumen legales). Sin embargo, esta presunción, conforme lo autoriza el propio derecho positivo, puede ser desvirtuada por los particulares y también por la Administración, con respecto a los actos dictados por ella.
Es para reglar esta última cuestión que la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires establece un sistema de revocación administrativa y anulación judicial de los actos administrativos.
De esta manera y según dicho régimen, la Administración debe revocar o sustituir de oficio los actos administrativos afectados de nulidad absoluta. En caso de que dichos actos estuvieren firmes, consentidos, hubieran generado derechos subjetivos, y el interesado no haya tenido conocimiento del vicio, sólo se los podrá eliminar del mundo jurídico en sede judicial por medio de una acción de lesividad o nulidad (cfr. art. 17, LPA local).

El simple conocimiento de un hecho no importa, de forma automática, que se conozcan de manera adecuada sus diferentes, y a veces sutiles, efectos jurídicos. Hay que tener en cuenta, de forma complementaria, que el sentido de condicionar la revocación administrativa por ilegitimidad al conocimiento del vicio por parte de interesado, consiste en agravar, o castigar, la situación del interesado de mala fe. Es dicha mala fe la que se comprueba, mediatamente, a través del conocimiento del vicio.
Por lo tanto, considero que lo que la norma exige es el conocimiento en concreto de la significación jurídica de ciertos hechos, conocimiento que surgirá, o no, a partir de la valoración particularizada de las circunstancias y pruebas de cada causa.

La exigencia de la connivencia dolosa entre el funcionario y el administrado se aparta del claro texto legal, que sólo exige el conocimiento del vicio, e importa incorporar, a efectos de que proceda la anulación del acto, un recaudo que no está expresamente contemplado en la norma. De adoptarse este criterio, la posibilidad de que la Administración revoque ante sí sus actos se vería acotada a escasos supuestos y la norma carecería prácticamente de aplicación. Por ende, la existencia de connivencia dolosa, sin dudas, también puede dar lugar a la anulación, pero su ausencia no implica, necesariamente, que la revocación no proceda.
En el otro polo interpretativo, sobre la base de la ficción de que el ordenamiento jurídico se presume conocido, ante cualquier inobservancia legal, se podría sostener que el administrado conocía o debía conocer el vicio del acto, y de esta forma se consagraría, lisa y llanamente, la potestad de la Administración de revocar, en todos los casos, los actos viciados. En esta segunda lectura, a la referida ficción, necesaria para el funcionamiento adecuado del orden jurídico, se le estaría otorgando una función que no le es propia y, a la vez, se desvirtuaría el instituto administrativo de la revocación.

Una actitud heremenéutica prudente torna necesario, alejarse de las interpretaciones extremas que podrían postularse sobre los artículos 17 y 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Por un lado, aquellas que requieren la connivencia dolosa y, en el extremo opuesto, las que tienen por satisfechos los recaudos legales a partir del genérico conocimiento del derecho, basado en la ficción de que este último se presume conocido (cfr. adagio error juris nocet; ver el sintético comentario de Raymundo Salvat, Tratado de derecho civil argentino. Parte General, Librería y Casa Editora de Jesús Menéndez, Buenos Aires, 1928, pág. 966 y ss.).

La acción de lesividad es, como se indicó, el medio idóneo que le otorga la ley para obtener la declaración de nulidad de un acto que ha generado derechos subjetivos y que, por ende, no puede ser revocado de oficio en sede administrativa.

Si la resolución 3466-SHyF no generó derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo puesto que, de hecho, los agentes nunca recibieron la mejora salarial dispuesta, la Administración se encontraba facultada para revocar de oficio un acto administrativo, no notificado y todavía sin cumplir, sin necesidad de requerir la anulación judicial por medio de una acción de lesividad.

Cuando la revocación afecta derechos o intereses de los particulares, es preciso que la Administración respete -entre otros recaudos- el debido proceso adjetivo (CNACAF, Sala I, in re "Dima", pronunciamiento del 31/3/2000; Comadira, ob. cit., p. 200), que comprende el derecho del interesado a ser oído -esto es, exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes del dictado del acto-, el derecho de ofrecer pruebas y que éstas se produzcan en tanto sean pertinentes, el derecho a una decisión fundada (art. 22, inc. f, LPA) y el derecho de obtener una leal información sobre las actuaciones relacionadas con la cuestión que le incumbe.

La ley no ha regulado un procedimiento especial para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración. Luego, para que ésta sea válidamente cumplida, a fin de dictar el acto revocatorio deben observarse los procedimientos previstos para los actos administrativos en general.

En el caso, si de los términos del acto, y de la apreciación prudente de las circunstancias del caso, conforme los antecedentes aportados al proceso, puede concluirse que la actora estuvo en condiciones de conocer fehacientemente si se cumplió o no con la notificación de la readecuación de la oferta a los demás oferentes, corresponde concluir que se encontraban reunidos los recaudos legales para que la administración ejerza su potestad revocatoria (art. 17 LPA).

En el caso, si el acto revocado generó derechos subjetivos a favor de la actora, que se encontraban en curso de cumplimiento de contrato, la administración no pudo, en principio, revocar el acto, debiendo -conforme lo dispuesto por el art. 17 de la ley de procedimientos administrativos- ocurrir a los estrados judiciales en procura de la declaración pertinente, limitación que tiene por objeto custodiar las garantías constitucionales comprometidas en la preservación de la seguridad jurídica.

El certificado que dé lugar a la ejecución tiene que satisfacer una serie de pautas entre las que se destaca que la deuda que obra en dicho certificado debe constar en los asientos contables del fisco, o en su defecto provenir de un acto administrativo al que la ley le acuerde carácter ejecutivo.
Por ello, resulta inhábil el título si se funda en un acto administrativo que ha sido dejado sin efecto por el propio fisco.

Conforme el artículo 2.2.5.1 del Código de la Edificación, la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro debe suspender toda obra que se ejecute sin permiso o que, teniéndolo, no se realice de acuerdo a las disposiciones vigentes. Por su parte, el artículo 2.2.5.2 establece que el órgano debe intimar al profesional o al propietario responsable para que -dentro de plazos adecuados a los trabajos a realizar- proceda a demoler y/o regularizar la obra.
Así las cosas, comprobada la existencia y clandestinidad de la construcción corresponde concluir que el acto administrativo cuestionado no resulta manifiestamente ilegítimo y arbitrario. Por el contrario, se manifiesta como el ejercicio de las atribuciones que competen a la administración en cumplimiento de su función de policía inmobiliaria catastral y de la edificación.

Corresponde revocar el acto determinativo impugnado que no consideró aplicable a todo el año 1990 la base imponible dispuesta por la Ordenanza Nº 44.378.

Reunidos el consentimiento del acto y los derechos subjetivos derivados de él, cuyo ejercicio ha comenzado, el acto administrativo irregular adquiere estabilidad y su
revocación (anulación) en sede administrativa es, por tanto, improcedente.
Ello es así, conforme la importante la doctrina fijada por ese tribunal ("Furlotti Setien Hnos. SA c/ Instituto de Vitivinicultura", del 23 de abril de 1991) donde con un criterio eminentemente valorativo de las exigencias derivadas del interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad, se establece la necesidad de interpretar restrictivamente los límites a la anulación oficiosa contenida en el artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Así, reconocida la facultad revocatoria de la administración, que encuentran suficiente justificación en la necesidad de resolver sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, no posee la estabilidad propia de los actos regulares, ni puede generar válidamente derechos subjetivos de los particulares frente al orden público, interesado en la vigencia de la legalidad, el Alto Tribunal expresó que la limitación impuesta por el artículo 17 en cuanto constituye una excepción a la actividad revocatoria de la administración, establecida como principio general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto, toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico, de un acto viciado de nulidad absoluta.

Pese a la terminología empleada para fundar el Decreto Nº 1326/GCBA/00 ("ajústase la situación de revista"), ello resulta una promoción en la carrera, siendo de tal modo infringidas las expresas previsiones contenidas en la Ley Nº 471 y en la ordenanza 40401, que requieren mecanismos transparentes de selección, razón por la cual corresponde concluir que se configuró un vicio en el procedimiento previo al dictado del acto, que lo torna irregular, por padecer una nulidad absoluta e insanable en los términos del artículo 14, inciso b de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires- al verificarse la violación de las formas esenciales que debe preceder la formación de la voluntad administrativa.

Las distintas normas que rigen la relación de empleo público requieren mecanismos transparentes de selección, entre ellas el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Así, los actores, en su carácter de funcionarios públicos no pueden alegar válidamente el desconocimiento de esa normativa (artículo 20 Código Civil).
Consecuentemente, deben tenerse por conocidas tanto la exigencia del concurso -establecida por una norma constitucional vigente- como su inobservancia previa al dictado del Decreto Nº 1326/GCBA/00.
Esto último, toda vez que los actores no pueden haber desconocido que su promoción en la carrera, dispuesta por el decreto citado, no estuvo precedida por la substanciación de un concurso. Ello permite concluir que se configura, en el caso, el conocimiento del vicio -concomitante al dictado del acto nulo- por parte del particular beneficiado por sus efectos, sin que quepa exigir en el ámbito de los actos irregulares que ese conocimiento sea doloso, es decir con mala fe. Es que importando la estabilidad del acto administrativo irregular una excepción a las facultades revocatorias de la administración, no resulta factible ampliar su ámbito de aplicación restringiendo el alcance que corresponde atribuir al conocimiento del vicio, con una construcción válida, tal vez, para otra esfera.

Cuando la revocación del acto administrativo afecta derechos o intereses de los particulares, es preciso que la Administración respete -entre otros recaudos- el debido proceso adjetivo, que comprende el derecho del interesado a ser oído -esto es, exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes del dictado del acto-, el derecho a ofrecer pruebas y que éstas se produzcan en tanto sean pertinentes, el derecho a una decisión fundada (art. 22, inc. f, LPA) y el derecho a obtener una leal información sobre las actuaciones relacionadas con la cuestión que le incumbe.

La ley no ha regulado un procedimiento especial para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración. Luego, para que ésta sea válidamente cumplida, a fin de dictar el acto revocatorio deben observarse los procedimientos previstos para los actos administrativos en general.

La Administración tiene atribuciones para suspender, modificar o revocar los actos fehacientemente probados, lo cual presupone que se haya dado a los interesados participación adecuada en los procedimientos, permitiéndoles alegar y probar sobre los aspectos cuestionados, en resguardo de la garantía de la defensa en juicio (Fallos, 319:2783; arts. 18 CN, y 13, inc. 3, CCABA).

La estabilidad o irrevocabilidad en sede administrativa es la regla principal que se aplica para el acto administrativo que ha generado derechos subjetivos. Dicha regla surgió como una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución denominada “cosa juzgada administrativa”, que se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente similar al de la cosa juzgada judicial. Es que, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal —no material— en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado (Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, 6ª ed., p. 273 y ss.).
Dentro de este planteo tradicional de la “cosa juzgada administrativa”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido un conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso Carman de Cantón, Elena c/ Gobierno Nacional (CSJN, Fallos, 175: 367). Con tal concepto, por tanto, se ha caracterizado una situación jurídica que torna irrevocables los respectivos actos, que entonces resultan inmutables o inextinguibles en sede administrativa y sólo impugnables por vía de anulación ante el órgano jurisdiccional. En síntesis, la expresión “cosa juzgada administrativa” constituye una nueva fórmula que condensa la idea de acto administrativo inextinguible o inmutable en sede administrativa (Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, 3ª ed., pp. 610/1). Y esta interpretación se ve robustecida por la circunstancia de que, como resultado de las concepciones que aporta el estado de derecho, la regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad o estabilidad. La revocación constituye un instituto que sólo procede en circunstancias de excepción; lo normal es la irrevocabilidad del acto.

En el caso, la resolución de la Administración no se encuentra debidamente motivada por cuanto no expresa cuáles han sido las pautas tenidas en cuenta para graduar la sanción impuesta en virtud de la infracción a la Ley Nº 24.240. No existe siquiera una mención en el acto recurrido o en sus antecedentes que permita inferir cuál ha sido el criterio de la Administración.
En consecuencia, dicha resolución carece de motivación y, por ende, resulta nula, de nulidad absoluta en insanable, y debe ser revocada.

En los casos en que se revoque la resolución apelada con respecto a la materia imponible igual suerte correrá –proporcionalmente-, la multa aplicada (conf. criterio de esta Sala in re “YPF SA c/DGR (Res. 480/DGR/2000) s/Recurso de Apelación Judicial c/Decisiones de DGR”, Expte Nº 37, sentencia del 27/6/2003).