El carácter equívoco del inicio del artículo 13 del Reglamento Interno y Ordenanza Procesal —la jurisdicción de la Comisión es obligatoria— se disipa si se lo interpreta a la luz del citado artículo 24, Convenio Multilateral, al disponer que las decisiones de la Comisión son obligatorias para las partes. Es razonable interpretar que lo obligatorio, para el contribuyente, no es presentarse ante la Comisión Arbitral sino, en caso de hacerlo, la decisión que en definitiva se adopte. Según el breve comentario de Bulit Goñi, en nota al pie, “La presentación no es obligatoria. Pero quien decida hacerlo, debe ajustarse a los recaudos exigidos” (“Convenio Multilateral”, Depalma, 1992, p. 154, nota 9).

Aun cuando las decisiones de las comisiones, Arbitral y Plenaria, resulten obligatorias para la jurisdicción local, el Convenio no prevé forma alguna para asegurar sus efectos —modificación del criterio tributario ante el contribuyente y eventual revocación del acto administrativo—.
En este planteamiento, es donde queda en claro que las vías locales y del Convenio son paralelas y no excluyentes, sólo se plantea la cuestión, en el caso de transitarse ambas, de su razonable desenvolvimiento simultáneo, aún cuando la identidad del objeto de las dos vías pueda resultar sólo parcial. Y es que hay numerosos aspectos —regularidad del procedimiento administrativo, cuestiones de hecho y prueba, impugnación de intereses y sanciones concomitantes— que sólo pueden ser objeto de un proceso local, donde no en toda ocasión será necesario supeditar su resolución a lo que dispongan los órganos del Convenio.

Si bien las decisiones de la Comisión Arbitral son recurribles ante la Comisión Plenaria, estas últimas, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Federal, no son susceptibles de revisión judicial (Fallos: 305: 1471 y 1699). Ante ello, si la vía del Convenio fuese obligatoria y excluyente, no habría forma de impugnar ante una instancia judicial una decisión administrativa local, consecuencia que no cabe admitir.

De acuerdo al art. 24, inc. b) del Convenio Multilateral, es función de la Comisión Arbitral “resolver las cuestiones sometidas a su consideración que se originen con motivo de la aplicación del Convenio en los casos concretos”.
Como puede apreciarse, en ningún momento se dispone la sustitución del procedimiento recursivo administrativo y del proceso judicial de carácter local para impugnar un acto administrativo de contenido tributario —determinación de oficio—, por el procedimiento ante la Comisión Arbitral. Por el contrario, al fijarse que el plazo para plantear el caso concreto será el mismo que, en cada jurisdicción local, se establezca para impugnar la determinación de oficio, se da por supuesto que ambas vías transcurren, o pueden transcurrir, de forma paralela.
No hay una obligación de acudir a la Comisión Arbitral —sustitución total de las vías locales por las del Convenio—, ni una opción excluyente —donde escoger una vía implique renunciar o perder el acceso a la otra—.

Con relación al Convenio Multilateral, si el interesado plantea el reclamo ante la Comisión Arbitral, no puede hacerlo luego ante la justicia local, porque el sometimiento voluntario a la jurisdicción de dicho órgano impide su ulterior cuestionamiento por la vía jurisdiccional (tal como señaló la Corte Suprema en la conocida causa registrada en Fallos 247:646)
Esto no significa que, ante toda impugnación por ante la Comisión Arbitral en relación con una determinación de oficio que haya aplicado las disposiciones del Convenio Multilateral, quede excluida toda posibilidad de recurrir a la justicia local.
En efecto, la imposibilidad de reanudar el debate ante esta sede sólo alcanza a aquellos aspectos de la determinación de oficio que han sido objeto de expreso análisis y resolución por la Comisión. Sin embargo, resulta perfectamente válido plantear otras pretensiones que encuentran sustento en aspectos no tratados o resueltos por ella.

La Corte Suprema es la máxima autoridad judicial interna y sus sentencias, aún cuando no resultan, de acuerdo a nuestro sistema jurídico, formalmente obligatorias, exigen una debida consideración por parte de los restantes tribunales, tanto federales como locales. Según la regla general fijada por la propia Corte (ver por ejemplo lo dicho en el caso “Cerámica San Lorenzo “, Fallos 307:1094), los jueces deben seguir los criterios fijados por ella, salvo que se argumenten nuevas razones que justifiquen apartarse de aquellos.
De muy diferente índole son las autoridades del Convenio Multilateral, las comisiones Arbitral y Plenaria. Basta considerar las características de su conformación y las funciones de cada una para advertir que sus decisiones no pueden ser asimiladas a sentencias de la Corte. Para decirlo de forma breve y sencilla: no es posible asimilar sin más las decisiones de órganos políticos surgidos de un convenio interprovincial a las resoluciones judiciales. Esto no significa que aquellas decisiones no puedan tener algunos efectos puntuales ante los tribunales sino que, ante todo, se trata de categorías jurídicas de diferente significación y estructura.

Lo resuelto por la Comisión Plenaria del convenio multilateral en un caso concreto no puede convertirse sin más en una pauta interpretativa obligatoria de carácter general.
Entiendo, entonces, que no corresponde extrapolar lo decidido en otro caso por un órgano del Convenio Multilateral a esta causa judicial.

Puede ocurrir que las actividades que grava el impuesto a los ingresos brutos se desarrollen en jurisdicciones territoriales sometidas a la potestad tributaria de diferentes fiscos, situación que podría llevar, eventualmente, a que cada uno de éstos exija el pago del tributo calculando como base imponible el total de los ingresos devengados, es decir, aún aquellos correspondientes a otras jurisdicciones. Esta situación determinó la necesidad de articular mecanismos que eviten el riesgo de la imposición tributaria múltiple.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, a través del Convenio Multilateral se crearon órganos a los que se asignó competencia para resolver las controversias que pudieran suscitarse en relación con las potestades tributarias de los diferentes fiscos. Así, a la Comisión Arbitral le corresponde resolver las cuestiones sometidas a su consideración que se originen con motivo de la aplicación del convenio en los casos concretos, mediante decisiones obligatorias para las partes. A su vez, a la Comisión Plenaria le compete resolver con carácter definitivo los recursos de apelación deducidos contra las disposiciones generales interpretativas y las resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral.

De acuerdo al artículo 24, inciso b), Convenio Multilateral, es función de la Comisión Arbitral “resolver las cuestiones sometidas a su consideración que se originen con motivo de la aplicación del Convenio en los casos concretos”.
Como puede apreciarse, en ningún momento se dispone la sustitución del procedimiento recursivo administrativo y del proceso judicial de carácter local para impugnar un acto administrativo de contenido tributario —determinación de oficio—, por el procedimiento ante la Comisión Arbitral. Por el contrario, al fijarse que el plazo para plantear el caso concreto será el mismo que, en cada jurisdicción local, se establezca para impugnar la determinación de oficio, se da por supuesto que ambas vías transcurren, o pueden transcurrir, de forma paralela.
No hay una obligación de acudir a la Comisión Arbitral —sustitución total de las vías locales por las del Convenio—, ni una opción excluyente —donde escoger una vía implique renunciar o perder el acceso a la otra—.

Si bien las decisiones de la Comisión Arbitral son recurribles ante la Comisión Plenaria, estas últimas, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Federal, no son susceptibles de revisión judicial (Fallos: 305: 1471 y 1699). Ante ello, si la vía del Convenio fuese obligatoria y excluyente, no habría forma de impugnar ante una instancia judicial una decisión administrativa local, consecuencia que no cabe admitir.

Aun cuando las decisiones de las comisiones, Arbitral y Plenaria, resulten obligatorias para la jurisdicción local, el Convenio no prevé forma alguna para asegurar sus efectos —modificación del criterio tributario ante el contribuyente y eventual revocación del acto administrativo—.
En este planteamiento, es donde queda en claro que las vías locales y del Convenio son paralelas y no excluyentes, sólo se plantea la cuestión, en el caso de transitarse ambas, de su razonable desenvolvimiento simultáneo, aún cuando la identidad del objeto de las dos vías pueda resultar sólo parcial. Y es que hay numerosos aspectos —regularidad del procedimiento administrativo, cuestiones de hecho y prueba, impugnación de intereses y sanciones concomitantes— que sólo pueden ser objeto de un proceso local, donde no en toda ocasión será necesario supeditar su resolución a lo que dispongan los órganos del Convenio.

El Convenio Multilateral tiene los alcances de un tratado entre jurisdicciones locales; los contribuyentes adheridos al mismo, pueden acudir a los órganos que el mismo estatuye para resolución de conflictos –Comisión Arbitral y Comisión Plenaria-, pero las decisiones de éstos sólo afectan e involucran en forma directa a los fiscos quienes acceden o pierden la capacidad de percepción del tributo; no así los contribuyentes, quienes sólo mantienen un derecho “residual” de repetir lo incorrectamente pagado.

Aún en la hipótesis del planteo voluntario de un ‘caso’ ante los órganos del Convenio Multilateral –artículo 13, Convenio Multilateral- tal circunstancia no impide, en principio, que los contribuyentes puedan transitar, en forma concurrente, las instancias administrativas y judiciales locales para ejercer pretensiones diferentes a las planteadas ante la Comisión Arbitral. De esta forma, sólo en el caso de que se hubiese dado intervención a la Comisión Arbitral, y únicamente en relación con las cuestiones tratadas y resueltas por este órgano, corresponde que la justicia local se inhiba de resolver (cfr. esta Sala, in re “Y.P.F. S.A. c/ D.G.R. s/ Recurso judicial de apelación”, RDC nº 37, sentencia del 27 de junio de 2003, voto del Dr. Carlos F. Balbín, consid. II y III).

Conforme el artículo 24 inciso b) del Convenio Multilateral, la Comisión Arbitral es competente para “resolver las cuestiones sometidas a su consideración que se originen con motivo de la aplicación del Convenio en los casos concretos. Las decisiones serán obligatorias para las partes en el caso resuelto”.
De acuerdo al artículo 13 párrafo 2º del Reglamento Interno y Ordenanza Procesal de la Comisión Arbitral (t.o. 1983), un caso concreto se configura cuando existe resolución determinativa de un fisco respecto de materia vinculada con el Convenio y el sujeto afectado ha realizado presentación oportuna cuestionándola ante la Comisión. Esta, previo dictamen, decidirá sobre la configuración del caso concreto, la regularidad de la presentación, la pertinencia de las pruebas propuestas y finalmente dictará resolución sobre la cuestión de fondo.
De esta forma, toda vez que frente a un caso concreto, el contribuyente haya recurrido al mecanismo previsto en los artículos 13 a 24 del Reglamento Interno y Ordenanza Procesal de la Comisión Arbitral y, asimismo, tal presentación haya sido declarada admisible, la jurisdicción de la Comisión resulta obligatoria para las partes, esto es, el contribuyente y el/los fiscos intervinientes (conf. artículo 24 inc. b del Convenio Multilateral y art. 13 del Reglamento).
En consecuencia, siendo excluyente la vía impugnatoria ante la Comisión Arbitral -por el alcance interjurisdiccional de su decisión-, corresponderá que el Tribunal se inhiba de intervenir en la presente causa y que pierda virtualidad en este aspecto, la pretensión recursiva.

Para preservar la finalidad tenida en mira al suscribir el Convenio Multilateral sobre Ingresos Brutos -esto es, armonizar el ejercicio del poder tributario de cada estado para evitar la imposición múltiple en materia de ingresos brutos- la aplicación de las normas del convenio por las autoridades locales debe efectuarse teniendo en cuenta la interpretación realizada por la Comisión Arbitral y la Comisión Plenaria (CSJN, Fallos 280:203; 294:420), siempre que no se vulnere el orden constitucional cuya indelegable custodia ha sido confiada al Poder Judicial.

Para posibilitar que los fiscos interesados tomen conocimiento de las inspecciones y determinaciones impositivas efectuadas en el marco del Convenio Multilateral sobre Impuesto a los Ingresos Brutos y, en su caso, planteen sus observaciones respecto a la actuación del fisco interviniente, ha sido previsto un procedimiento específico por la Resolución General Nº 62/95 (del 30/11/95, B.O. 19/12/95).
En consecuencia, en los casos en que se debate la aplicación de las disposiciones del Convenio Multilateral, la acreditación del cumplimiento de las notificaciones a los demás fiscos involucrados constituye un recaudo especial que debe necesariamente observarse. Ello así, pues la notificación a los otros fiscos interesados puede originar el surgimiento de una controversia interjurisdiccional, cuya resolución compete, exclusivamente, a los órganos del Convenio Multilateral (arg. art. 13 del Reglamento Interno y Ordenanza Procesal de la Comisión Arbitral).

Las disposiciones del Convenio Multilateral sobre Ingresos Brutos no sustraen de la competencia del Poder Judicial el conocimiento de los casos regidos por él -toda vez que no conllevan una limitación al ejercicio del control de legalidad sobre el desempeño de cada administración local- en la medida en que sean sometidos al imperium jurisdiccional por quien se encuentre legitimado para ello.
Esta conclusión no implica sostener que el Poder Judicial resulta competente en todos los casos. En efecto, si el contribuyente afectado decide concurrir por ante la Comisión Arbitral, o se suscita controversia sobre la interpretación o aplicación de las normas del Convenio Multilateral entre los fiscos involucrados, el conflicto deberá ser resuelto por sus órganos específicos.
Con relación a este último supuesto, debe repararse en que un estado signatario no podría ser sometido a juicio por ante los estrados judiciales de otro de los partícipes y, en consecuencia, las decisiones emanadas de los órganos integrantes del Poder Judicial de cada uno de los estados locales no resultan oponibles a los demás. Precisamente para evitar los inconvenientes que esta situación puede plantear, han sido creados los órganos del Convenio Multilateral con integración interjurisdiccional, cualidad ésta que permite otorgar carácter vinculante a sus pronunciamientos, sin violentar la autonomía y potestades de los estados provinciales y de esta Ciudad.

Para los fiscos firmantes del Convenio Multilateral sobre Ingresos Brutos resulta obligatorio ventilar los diferendos entre ellos en los casos concretos ante los órganos creados para su aplicación e interpretación. Ello así pues, en tanto signatarios del tratado, han renunciado a plantear en otro ámbito sus potenciales conflictos sobre las materias regidas por él. Por su parte, los contribuyentes a quienes se determinen diferencias impositivas, tienen derecho a reclamar por ante la Comisión Arbitral si se consideran agraviados por la interpretación del fisco interviniente sobre las normas del convenio ya que la facultad de los contribuyentes de impugnar ante los órganos del Convenio la conducta de cualquiera de sus partícipes que considere contraria a sus preceptos, configura el mejor control de las autolimitaciones que se han impuesto a las entidades que lo suscribieron.
Luego, si de la decisión de las autoridades del convenio resulta que el tributo ha sido incorrectamente ingresado al erario de un fisco al que no le corresponde percibirlo, el particular podrá repetir el impuesto. Además de la última posibilidad mencionada, le cabe al contribuyente gestionar la repetición por la vía especial que prevé el artículo 2 del Protocolo Adicional del 18/12/80, dentro del plazo de diez días allí establecido, transcurrido el cual, deberá intentar la repetición conforme a las normas locales respectivas.
El Convenio Multilateral contiene normas destinadas a regular -en lo relativo a su ámbito de aplicación- el ejercicio de la potestad tributaria de los estados signatarios. De ello deriva que, una vez ratificado el tratado por cada legislatura, sus disposiciones pasaron a integrar el derecho público local (CSJN, Fallos 303:1247; 304:508).
En consecuencia, las normas del Convenio Multilateral integran el ordenamiento jurídico y, en tal medida, resultan vinculantes para la administración y los particulares cuyas actividades se ven alcanzadas por sus previsiones.
Por ello, como toda norma jurídica vigente, debe ser aplicado por los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial de cada estado partícipe, en la medida en que corresponda para la resolución de los casos propuestos a su conocimiento.

Si bien corresponde a los Tribunales locales, la competencia para ejercer el control de legalidad de los actos dictados por la Dirección General de Rentas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, puede ocurrir que las actividades que grava el impuesto a los ingresos brutos se desarrollen en jurisdicciones territoriales sometidas a la potestad tributaria de diferentes fiscos, situación que podría llevar, eventualmente, a que cada uno de éstos exija el pago del tributo calculando como base imponible el total de los ingresos devengados, es decir, aún aquellos correspondientes a otras jurisdicciones. Esta situación determinó la necesidad de articular mecanismos que eviten el riesgo de la imposición tributaria múltiple. Teniendo en cuenta estas consideraciones, a través del Convenio Multilateral se crearon órganos a los que se asignó competencia para resolver las controversias que pudieran suscitarse en relación con las potestades tributarias de los diferentes fiscos. Así, a la Comisión Arbitral le corresponde resolver las cuestiones sometidas a su consideración que se originen con motivo de la aplicación del convenio en los casos concretos, mediante decisiones obligatorias para las partes. A su vez, a la Comisión Plenaria le compete resolver con carácter definitivo los recursos de apelación deducidos contra las disposiciones generales interpretativas y las resoluciones dictadas por la Comisión Arbitral. De acuerdo a lo antes expresado, una interpretación armónica de las normas locales que regulan la competencia del Poder Judicial de la Ciudad en concordancia con las disposiciones del Convenio Multilateral, me lleva a sostener que, en el caso de que un contribuyente pretenda cuestionar un acto determinativo, llevado a cabo por el fisco local y que signifique a su vez aplicar las disposiciones del Convenio, tiene a su disposición dos vías diferentes. La primera consiste en la posibilidad de recurrir la decisión, primero en sede administrativa a través de los mecanismos recursivos previstos en las leyes locales y, luego, plantear eventualmente la cuestión ante el Poder Judicial. La segunda, en cambio, implica cuestionar el acto por ante los órganos creados por el Convenio Multilateral –artículo 17 del Reglamento Interno y Ordenanza Procesal (RIOP)-. Es evidente que si el interesado plantea el reclamo ante la Comisión Arbitral, no puede hacerlo luego ante la justicia local, porque el sometimiento voluntario a la jurisdicción de dicho órgano impide su ulterior cuestionamiento por la vía jurisdiccional (tal como señaló la Corte Suprema en la conocida causa de Fallos 247:646; asimismo, esta Sala, in re “El Pingüino SRL c/GCBA s/recurso de apelación judicial c/decisiones de DGR”, RDC 8, sentencia de 28/05/2001; “Centrifugal S.A. c/GCBA s/impugnación de actos administrativos”, Expte. Nº 283/00, sentencia del 27/09/2001).
Ahora bien, lo señalado en el párrafo precedente no significa que, ante toda impugnación por ante la Comisión Arbitral en relación con una determinación de oficio que haya aplicado las disposiciones del Convenio Multilateral, quede excluida toda posibilidad de recurrir a la justicia local. En efecto, la imposibilidad de reanudar el debate ante esta sede sólo alcanza a aquéllos aspectos de la determinación de oficio que han sido objeto de expreso análisis y resolución por la Comisión. Sin embargo, resulta perfectamente válido plantear otras pretensiones que encuentran sustento en aspectos no tratados o resueltos por la Comisión. A su vez, existen ciertos aspectos del proceso determinativo que, por su naturaleza, no pueden ser planteados ante la Comisión, –vgr. regularidad del procedimiento, cuestiones de hecho y prueba, sanciones, etc.-, razón por la cual su control judicial corresponde en tal caso a la justicia local. Finalmente, puede ocurrir, como de hecho se comprueba en el sub lite, que sólo una parte del contenido resolutivo del acto determinativo signifique aplicar las disposiciones del Convenio, pero que existan otros aspectos no regulados por las normas del referido tratado interjurisdiccional sino por las disposiciones del ordenamiento local —vgr. las sanciones—.

En el caso, corresponde confirmar el pronunciamiento de grado, en cuanto rechazó la demanda interpuesta por la parte actora por haberse tornado abstracta la cuestión debatida.
En sus agravios, la accionante se queja de la sentencia por entender que el Fisco local no tenía la potestad para dictar la resolución que recepta el criterio adoptado por la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral -COMARB-, puesto que ello importó la modificación de las resoluciones que se encontraban discutidas ante esta instancia.
Ello así, debe recordarse la regla de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la cual, es facultad privativa de los jueces de la causa establecer el sentido y alcance de las pretensiones acerca de cuya procedencia les toca expedirse (Fallos 270:162; 284:109; 291:268; 295:548; 300:468; entre muchos otros). Empero, el Máximo Tribunal también tiene dicho que el juzgador no puede convertirse en intérprete de la voluntad implícita de una de las partes, sin alterar, de tal modo, el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria (Fallos 310:2709).
A su vez, esta Sala ha remarcado que “el objeto de la demanda constituye un límite de naturaleza objetiva para el juez, que por aplicación del principio de congruencia, no puede fallar sobre capítulos no propuestos a su conocimiento y decisión” (autos caratulados “Linser S.A.C.I.S. c/ GCBA s/ cobro de pesos”, expte. Nº2397, sentencia del 19/7/02).
En efecto, la resolución que adecuó la pretensión fiscal fue introducida en las presentes actuaciones por la parte demandada, de la cual se corrió el traslado pertinente a la parte actora, y el mismo fue contestado.
Además, dicha resolución tuvo como antecedentes los actos administrativos aquí cuestionados, la resolución de la Comisión Arbitral y para lo que aquí interesa, acogió parcialmente a los cuestionamientos efectuados oportunamente por la parte actora.
En síntesis, la recurrente no logró demostrar que la incorporación de la resolución que adecuó la pretensión fiscal a la presente controversia haya vulnerado las reglas procesales aplicables (conf. arts. 27, incs. 4° y 5° ap. c), 145, inc. 6° y 293, CCAyT).

En el caso, corresponde revocar el pronunciamiento de grado, y en consecuencia, declarar la nulidad de la resolución de la Administración que determinó de oficio sobre base presunta la deuda en concepto de Ingresos Brutos.
En efecto, cabe analizar qué consecuencia produjo el dictado de la resolución por parte de la Administración que adecuó la pretensión fiscal sobre la determinación de oficio dictada en una primera oportunidad.
Ahora bien, no obstante que la Administración habría obrado legítimamente con su facultad revocatoria (art. 18, LPA), no es menos cierto que su actuar implicó el reconocimiento que las resoluciones impugnadas en estas actuaciones –tal como habrían sido concebidas– no podrían subsistir. Prueba de ello es el dictado de la resolución que adecuó nuevamente la pretensión fiscal.
Lo expuesto me hace concluir que esta última resolución implica un reconocimiento de la pretensión de la parte actora, motivo por el cual corresponde declarar la nulidad de los actos objeto de esta litis. (Del voto en disidencia parcial de la Dra. Fabiana Schafrik).