La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires constituye una pieza jurídica que se distingue en el universo federal de la República por definir a las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 1º como una democracia participativa.
El artículo 9 de la Ley 70 "garantiza la participación de la población ... a través de foros temáticos y zonales". En esa línea el Reglamento del Presupuesto Participativo establece que "la participación de los ciudadanos en el Presupuesto Participativo es de carácter directa y voluntaria y privilegia el espacio local y de proximidad" por lo que contempla "ciclos de asambleas barriales con sus correspondientes comisiones temáticas"
Se adscribe así a la tendencia por la cual se considera al espacio local -por su cercanía con el vecino- como un ámbito muy adecuado para las experiencias participativas, así como para las reformas e innovaciones de determinadas políticas públicas, considerándolo un "permanente laboratorio democrático" (en este sentido Rodríguez Arana, Jaime, "El espacio local", Buenos Aires, Lexis Nexis JA, 2001 - IV, p. 1316).
Es con esa intención que se han definido cincuenta y un áreas barriales en las que se debaten las respectivas prioridades presupuestarias y se elige -por cada una de ellas- un consejero barrial titular y un suplente. Se privilegia de este modo el conocimiento de la zona por parte de sus habitantes y su interés por las inversiones que el estado desarrollará en el área de su residencia o actividad.

En el caso, declarada la nulidad de la Asamblea de Cierre del Presupuesto Participativo y habida cuenta que el mandato de los consejeros barriales electos en el plenario de cierre aún no ha finalizado, deberá realizarse una nueva asamblea -de conformidad con las normas vigentes-, con el objeto de proceder a la designación de los representantes del Área Barrial "Caballito" del CGP Nº6 ante el Consejo del Presupuesto Participativo que culminarán el lapso de mandato restante.
Corresponde aclarar, por otra parte, que las prioridades barriales de asignación presupuestaria votadas en dicha ocasión se encuentran en una situación diferente, toda vez que el día 20 de noviembre de 2003 la Legislatura de la Ciudad sancionó la Ley 1194 (BOCBA Nº 1850 del 5 de enero de 2004), por la que aprobó el presupuesto de la administración del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el ejercicio 2004, en el que presumiblemente se encuentran incorporadas las prioridades votadas por los vecinos en el marco del procedimiento del presupuesto participativo. De este modo, resulta materialmente carente de un interés práctico reiterar su tratamiento en una nueva asamblea.

En el caso, el hecho de que en el padrón elaborado para la votación en el Presupuesto Participativo, faltara la indicación de los domicilios en un 39 % de los inscriptos; un 20% registrara domicilios fuera de la zona, no se hubieran indicado los números de documento nacional de identidad, y en un 8 % se hubiera denunciado como su domicilio parques, plazas y direcciones inexistentes o incompletas, sumado a las deficientes explicaciones brindadas por el titular del CGP Nº6, permiten concluir con un razonable grado de certeza que el Plenario de Cierre se realizó al margen de las disposiciones reglamentarias vigentes y sin un nivel de transparencia acorde al grado de importancia que los convencionales de 1996 asignaron a los diversos mecanismos de participación en el texto constitucional.
Ello, pues por un lado el reglamento y los instructivos emitidos por el Consejo del Presupuesto Participativo resultan muy claros en cuanto a quiénes se encuentran habilitados para participar en el plenario de cierre; y, por el otro, la falta de consignación del domicilio y número de documento de identidad sumada a la ausencia de elementos que respalden la inclusión en el padrón de ciudadanos domiciliados fuera del área barrial en cuestión, impide determinar si más de un cincuenta por ciento de los vecinos empadronados se encontraban efectivamente habilitados para hacerlo. Tal deficiencia no puede resultar admisible so pretexto de una sobrecarga de tareas sobre el personal involucrado.
De este modo, las falencias detectadas en el padrón exceden el umbral de lo que razonablemente podrían constituir errores incurridos en el marco de una tarea desempeñada con apremios temporales y materiales, y torna procedente la anulación de la Asamblea de Cierre del Área Barrial "Caballito" del CGP Nº 6, que tuviera lugar el día 10 de junio de 2003.

Si bien en el presente se cuestiona la conducta de determinados agentes de la administración, el objeto de la demanda incoada radica en la declaración de "nulidad e inconstitucionalidad de la Asamblea de Cierre del Área Barrial Caballito del CGP Nº6" . Esto es, no se persigue privar de sus efectos a una decisión de la administración, sino a la del conjunto de vecinos reunidos en el plenario de cierre del área barrial Caballito, en el marco de un espacio público no estatal como el que genera el instituto en cuestión, caracterizado a priori por la presencia de fuertes rasgos de autonomía frente al poder central del Estado.
Por tal razón deben extremarse los recaudos para que, en principio, las eventuales controversias que pudieran generarse en el ámbito de este novedoso procedimiento encuentren una adecuada composición en el seno de las instancias de dicho espacio.

En el caso, el rechazo de la pretensión de incorporar al listado de participantes del plenario de cierre del Presupuesto Participativo, el padrón completo de socios del Club Ferrocarril Oeste, efectuada minutos antes de la expiración del plazo respectivo, no resulta en modo alguno viciado de arbitrariedad o ilegalidad.
Es que, como quedara señalado, podrían participar del Plenario de Cierre del Presupuesto Participativo, las personas que desarrollen su actividad de interés en la zona, de lo cual debía expedir constancia la entidad en que tal actividad se cumpliese.
En consecuencia, salta a la vista que la indiscriminada presentación del padrón de socios del Club Ferrocarril Oeste no se condice con el espíritu ni con la letra de la mentada disposición reglamentaria (art. 4.3.4.1 del Reglamento de Presupuesto Participativo). Es que, la sola condición de socio del Club Ferrocarril Oeste no acredita per se que se desarrolle una actividad de interés en la zona en los términos que prevé el reglamento. Por el contrario, la incorporación in totum de un listado de más de cinco mil quinientas personas), sin que conste que desarrollan alguna actividad de interés en la zona -o cumplan las otras condiciones exigidas para participar en el plenario- desvirtuaría el carácter que se ha pretendido asignarle a las asambleas barriales, esto es el debate entre vecinos y personas que tienen un interés real y concreto en la determinación de la asignaciones presupuestarias del área barrial.
No resulta verosímil que todos los socios de Ferrocarril Oeste desarrollen allí actividades de interés en los términos que requiere la norma.

El artículo 4.3.4.1 del Reglamento del Presupuesto Participativo dispone que se encuentran habilitados para votar en el plenario de cierre, oportunidad en que -tras un proceso previo- se votan las prioridades del área barrial y se elige a su consejero titular y suplente, "todos aquellos participantes que, habiéndose registrado previamente, residan, trabajen o desarrollen su actividad de interés en el área barrial correspondiente a la Asamblea" .
De este modo, y en sintonía con la declamada necesidad de privilegiar el espacio local y la proximidad, se legitima para votar las prioridades presupuestarias de la zona y elegir a sus representantes ante el Consejo del Presupuesto Participativo a quienes, de un modo u otro realizan actividades en ella: sus residentes, quienes tienen allí el asiento de sus tareas laborales y aquellos que desarrollan actividades de interés en el área barrial a través de una entidad de la zona.

En el caso, corresponde rechazar la falta de legitimación activa opuesta por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en el marco de una acción de amparo interpuesta con el objeto de que se ordene a los demandados -GCBA y Legislatura de la CABA- que instrumenten los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad.
En efecto, el amparista reclama expresamente su derecho a participar en la proyección del presupuesto que la propia Ley Suprema local impone que sea “participativo” (art. 52) en el marco de un sistema que la Constitución local define como “democracia participativa” (art. 1°).
Asimismo, dado que la afectación de los derechos políticos tiene un efecto generalizado pues potencialmente incide sobre todos los que se encuentran en la misma situación, no cabe sino concluir que, en el caso, el derecho a la participación en la formulación del presupuesto no reviste sólo el carácter de derecho subjetivo, sino que se encuentra comprendido dentro de la categoría de derechos colectivos, en los términos del artículo 43, segundo párrafo, de la Constitución Nacional y 14, segundo párrafo, de la Constitución de la Ciudad. En suma, el derecho es individual pero a su vez colectivo porque su objeto es colectivo.
Sobre el particular, cabe señalar que el Tribunal Superior de Justicia reconoció que tratándose del derecho electoral activo, es decir, del derecho a elegir, el reclamo frente a omisiones que inhiban su ejercicio, dan legitimación activa al reclamante siempre que sea elector de la Ciudad (TSJCABA, “Corach, Hernán José c/ GCBA s/ amparo”, expte. n° 1021/01, 11/07/2001, voto del juez Maier), doctrina que resulta claramente aplicable a la situación de autos donde se exige el derecho a participar en la formalización del presupuesto participativo.
Así las cosas, en tanto el actor ha invocado la afectación del derecho a la participación en los asuntos públicos, debe afirmarse que, aquél se encuentra legitimado para accionar en procura de su derecho.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En cuanto a la relación entre el daño invocado por los actores y el interés protegido, se advierte la existencia de un perjuicio mediato suficiente para configurar un “caso judicial de incidencia colectiva”.
En efecto, el actor invoca la omisión en que incurren los poderes políticos en relación a la sanción de la ley prevista en el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, omisión que le impide ejercer debidamente su derecho a participar en la planificación del presupuesto anual.
A su vez, corresponde recordar que el artículo 9° de la Ley N° 70 (sobre Sistema de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la Ciudad) garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento, entre otros, del presupuesto anual a través de foros temáticos y zonales que se articularán a los que surjan de la ley de presupuesto participativo. Además, el artículo 29 expresamente dispuso que “El presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires, tiene carácter participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la población en el proceso de elaboración y seguimiento”.
La sanción de una Ley de Presupuesto Participativo permitiría -tal como señala el fallo, CACAyT CABA, Sala II, “Desplats, Gustavo María c/ GCBA”, expte. n° 8279/0, 06/04/2004- la constitución de “un espacio local” muy adecuado para las experiencias participativas, es decir, se erigiría en “un permanente laboratorio democrático” (Rodríguez Arana, Jaime, “El espacio local”, Bs. As., Lexis Nexis JA, 2001-IV, p. 1316).
De allí que la imposibilidad de incidir en la definición de las prioridades (producto de la omisión señalada) irradia sus efectos a un sinnúmero de derechos (sociales, económicos, culturales, civiles y políticos) que indirectamente también se ven afectados. La imposibilidad de intervenir y bregar (mediante el ejercicio del derecho de participación política) en la planificación del presupuesto deriva necesariamente en la imposibilidad de incidir en el orden de prioridades que quiere que se dé a la efectivización de los derechos fundamentales.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, la importancia de una Ley de Presupuesto Participativo reside en generar una cultura de participación (debido a la periodicidad y extensión de su ejercicio) que modifique la pasividad del ciudadano tradicional cuya actividad política participativa -en la generalidad de los casos- se limita a la emisión del voto o a reclamar judicialmente el restablecimiento o la compensación de derechos particulares afectados.
De esta forma, el cambio cultural que la participación periódica y comprometida provocaría, permite vislumbrar una nueva generación de ciudadanos activos, informados, atentos, controlantes y ligados fuertemente con los procesos políticos, económicos y sociales que afectan a su comunidad (en sentido análogo, Genro, Tarso, “El Presupuesto Participativo y la Democracia”, en Genro, Tarso y de Souza, Uribatán de, Presupuesto Participativo – la experiencia de Porto Alegro, Bs. As., Eudeba, 1998, p. 21).
En síntesis, la democracia participativa que pregona nuestro sistema constitucional se ve retaceada si se omite regular instrumentos permanentes que favorezcan la intervención de los vecinos en el manejo de los asuntos públicos como es la ley que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El presupuesto participativo es un mecanismo necesario en tanto: a) crea una cultura democrática en la población y fortalece el tejido social; b) posibilita la práctica de la co-gestión y la definición de prioridades en el espacio público; c) impulsa la participación ciudadana para la toma de decisiones, la asignación y el control del uso de los recursos públicos; cuestiones todas que provocan una mayor transparencia de la gestión, la efectividad del gasto público; más confianza de los habitantes respectos del gobierno e impone una gran responsabilidad a los funcionarios y dirigentes políticos (cf. ¿Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo? 72 respuestas a Preguntas Frecuentes sobre Presupuestos Participativos Municipales- Colección de Recursos sobre Gobernanza Urbana, UN-Habitat, pág. 13).
Todos los sectores involucrados se benefician de este proceso, a saber: 1) la ciudadanía porque con “su participación… contribuye a la democratización en la relación del Estado con la sociedad y la creación de una esfera pública, no estatal”; 2) el Estado, al lograr “la ruptura y fin del clientelismo; y el control fiscal y económico de los recursos estatales por parte de la ciudadanía”; 3) la Ciudad porque logra “el perfeccionamiento de la gestión y el incentivo al desarrollo local”. En un nivel más tangible, “es un aporte al cambio positivo de vida y mejoras en la infraestructura en toda la ciudad, con una propuesta reequilibradora en lo territorial y distributiva en lo económico y a la inversión de prioridades al favorecer a los grupos o sectores más vulnerables”.En grandes términos, ”alienta a la recuperación del prestigio social de la política, combinando la Democracia Representativa/Delegativa con la democracia Participativa/Directa” (Ponce, Alejandro; Jolías, Lucas y Doria, Ana, “Presupuesto Participativo en Argentina: estado de la cuestión”).

En el caso, corresponde confirmar el pronunciamiento de grado, en cuanto consideró apropiada la vía de acción de amparo para resolver respecto a la pretensión procesal del actor, tendiente a que se ordene al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y a la Legislatura de la Ciudad que instrumenten los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Cabe adelantar que, a fin de resolver la cuestión suscitada, el amparo se presenta como la vía más idónea, teniendo en cuenta para ello la naturaleza de los derechos invocados y la entidad del agravio planteado.
En ese sentido, este Tribunal ya ha señalado que el amparo constituye una garantía constitucional otorgada a los particulares para tutelar de manera rápida y eficaz sus derechos y, por lo tanto, su procedencia debe ser analizada con criterio amplio, conclusión concordante, en el ámbito local, con la disposición contenida en el cuarto párrafo del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad, según el cual el procedimiento de amparo está desprovisto de formalidades que afectan su operatividad (Esta Sala, "in re", “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA c/GCBA s/amparo”, Expte. Nº 899, sentencia del 1/06/2001).
Por ello, es pertinente insistir en que la vía del amparo resulta apta para el tratamiento de la cuestión en examen, dado que se ha alegado la existencia de una omisión manifiestamente ilegítima (falta de constitución de los procesos de participación en la proyección del presupuesto) por parte de las autoridades políticas de la Ciudad que lesiona derechos tutelados constitucionalmente.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, cabe señalar que si bien la acción persiguió la sanción de la Ley de Presupuesto Participativo impuesta por el artículo 52 mencionado, frente a la omisión de los poderes políticos, lo cierto es que el reclamo -medularmente hablando- consiste en el reconocimiento del ejercicio efectivo del derecho a participar, de ser oído, de proponer, de controlar la definición de las prioridades que se incluirán en la Ley de Presupuesto cada año.
Sentado lo anterior, es decir, teniendo en cuenta el objeto de esta contienda en su real dimensión corresponde señalar que la Resolución de la Subsecretaria de Atención Ciudadana N° 25/2008, cuya copia obra glosada en autos, aprueba un nuevo procedimiento para el funcionamiento del presupuesto participativo. Sin embargo, dicha resolución, modificatoria de la Resolución del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización N° 104/2007, no fue oportunamente publicada tal como se halla acreditado en la causa.
Ahora bien, tal resolución es una norma de alcance general y, por ende, debe garantizarse que sea conocida por todos.
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 1° de la Constitución local que establece el principio de publicidad de todos los actos de gobierno sin excepción alguna. Tal como sostuvo la jurisprudencia de este fuero “La falta de publicidad de las normas… constituye un severo agravio al debido proceso adjetivo, ya que resulta imposible impugnar normas desconocidas, violándose con tal proceder el artículo 1° de la Constitución local, según el cual todos los actos de gobierno son públicos, así como el principio de publicidad de los reglamentos como condición de su vigencia y la garantía de defensa en juicio consagrada en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos” (CACAyT CABA, Sala II, “Rodríguez, Mónica c/ Ciudad de Buenos Aires, 04/11/2003, La Ley Online).
La consecuencia directa e inmediata de la falta de publicidad es, entonces, la inseguridad jurídica. En la especie, ésta se traduce en la incertidumbre acerca del régimen aplicable a fin de ejercer efectivamente el derecho de participación en la diagramación del presupuesto.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, cabe señalar que si bien la acción persiguió la sanción de la Ley de Presupuesto Participativo impuesta por el artículo 52 mencionado, frente a la omisión de los poderes políticos, lo cierto es que el reclamo -medularmente hablando- consiste en el reconocimiento del ejercicio efectivo del derecho a participar, de ser oído, de proponer, de controlar la definición de las prioridades que se incluirán en la ley de presupuesto cada año.
Sentado lo anterior, es decir, teniendo en cuenta el objeto de esta contienda en su real dimensión corresponde señalar que la Resolución de la Subsecretaria de Atención Ciudadana N° 25/2008, cuya copia obra glosada en autos, aprueba un nuevo procedimiento para el funcionamiento del presupuesto participativo. Sin embargo, dicha resolución, modificatoria de la Resolución del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización N° 104/2007, no fue oportunamente publicada tal como se halla acreditado en la causa.
Ahora bien, tal resolución es una norma de alcance general y, por ende, debe garantizarse que sea conocida por todos.
De los términos del artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es posible inferir que la falta de publicación inhibe la producción de efectos que, en este caso, conlleva la falta de conocimiento de parte de todos los habitantes de la Ciudad de la vigencia de una norma que crea un nuevo sistema de participación en la proyección del presupuesto de la Ciudad.
Esta situación de incertidumbre generada por el proceder de la recurrente traduce una clara afectación de los derechos de participación política de todos aquellos que, como el actor, desconocían los métodos previstos para participar en la definición de las prioridades presupuestarias.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, la sentencia ha venido a identificar la presencia de una pretensión relativa a “derechos de incidencia colectiva referidos a intereses individuales homogéneos”, en los términos establecidos por la Corte en el precedente “Halabi, Ernesto c/ PEN – ley 25.873 – dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 24/02/2009.
En el supuesto que nos ocupa, el accionante reclama la protección de una situación jurídica individual (en tanto divisible) que resulta homogénea para el universo de sujetos pasivos alcanzados, pues existe una causa fáctica común del daño (vicio en la reglamentación) en relación con la cual, precisamente, fue admitida la pretensión cuya discusión judicial, en ausencia de un juicio colectivo, provocaría una afectación del acceso a la justicia pues, el litigio individual, no aparece plenamente justificado al comparar la relación de costos o esfuerzos comprometidos y el eventual beneficio al que se podría aspirar individualmente.
La faceta colectiva del acceso a la participación, contemplada en la sentencia que ordenó publicar la resolución vigente para instrumentar el presupuesto participativo, cobra plena relevancia cuando se considera que la eficacia de esa disposición es, justamente, la que permite desencadenar el procedimiento participativo en juego que incluye, entre otras cuestiones, el canal de representación destinado a concretar la selección de prioridades presupuestarias.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, teniendo en cuenta el objeto de esta contienda en su real dimensión corresponde señalar que la Resolución de la Subsecretaria de Atención Ciudadana N° 25/2008, cuya copia obra glosada en autos, aprueba un nuevo procedimiento para el funcionamiento del presupuesto participativo. Sin embargo, dicha resolución, modificatoria de la Resolución del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización N° 104/2007, no fue oportunamente publicada tal como se halla acreditado en la causa.
Al quedar sustanciado un pleito del que surge que el sistema de participación carece de los recaudos imprescindibles de publicación, legalmente previstos para que los sujetos destinatarios puedan ejercer las potestades allí consagradas, la situación jurídica invocada en la demanda resulta suficiente para asegurar al colectivo involucrado el goce del derecho a participar conforme se encuentra actualmente regulado.
Ello así, la falta de publicidad significa un concreto menoscabo que resulta suficiente para estimar lesionado el derecho de participación contemplado en el bloque normativo bajo análisis. Es que, bajo las previsiones legales aplicables, la publicación es el mecanismo indispensable que permite presumir que la norma es conocida por todos y queda, con ello, incorporada de modo efectivo al ordenamiento jurídico vigente (art. 11 LPA CABA).
Así entonces, sin que lo dicho importe abrir juicio acerca del modo en que el derecho a participar ha sido regulado, ha quedado acreditada la existencia de una situación jurídica prevista en el ordenamiento y compartida por el universo de sujetos pasivos al que se refiere la Resolución N° 25/SSATCIU/2008 que justifica y brinda apoyo a la orden de instrumentar su publicación decidida por el "a quo".

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
En efecto, en cuanto a la relación entre el daño invocado por los actores y el interés protegido, se advierte la existencia de un perjuicio mediato suficiente para configurar un “caso judicial de incidencia colectiva”.
En efecto, el actor invoca la omisión en que incurren los poderes políticos en relación a la sanción de la ley prevista en el artículo 52 mencionado, omisión que le impide ejercer debidamente su derecho a participar en la planificación del presupuesto anual.
Ahora bien, en particular, el presupuesto participativo es el medio a través del cual los ciudadanos –mediante su intervención directa- inciden en la definición de los gastos del Estado, por un lado, fijando prioridades mediante el debate y el consenso; y, por el otro, ejerciendo el control de su ejecución.
De allí que sea razonable afirmar que la imposibilidad de incidir en la definición de las prioridades (producto de la omisión señalada) irradia sus efectos a un sinnumero de derechos (sociales, económicos, culturales, civiles y políticos) que indirectamente también se ven afectados. La imposibilidad de intervenir y bregar (mediante el ejercicio del derecho de participación política) en la planificación del presupuesto deriva necesariamente en la imposibilidad de incidir en el orden de prioridades que quiere que se dé a la efectivización de los derechos fundamentales .
La Ley de Presupuesto –producto de una participación de la ciudadanía informada- se erige en un elemento primordial para mejorar la calidad de vida de las personas y el progreso de la comunidad.

En el caso, corresponde confirmar el pronunciamiento de grado, en cuanto consideró apropiada la vía de acción de amparo para resolver respecto a la pretensión procesal del actor, tendiente a que se ordene al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y a la Legislatura de la Ciudad que instrumenten los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
En efecto, no basta pues la existencia de otros cauces procesales sino que tales vías deben ser “idóneas”. Es por ello, que lo que define la suerte del amparo es justamente la idoneidad de los otros cauces procesales. Así lo ha expuesto la jurisprudencia al decir que “La existencia de cauces ordinarios para discutir una cuestión no conduce, de por sí, al rechazo de la acción de amparo pues, según el artículo 43 de la Constitución Nacional, tales procesos deben resultar más idóneos que esta acción” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, 23/06/1998, “Youssefian, Martín c. Secretaría de Comunicaciones”, LL 1998-D, 712).
Conforme lo expuesto, se observa que -en la especie-: a) se encuentran en debate derechos de origen constitucional; b) que el grupo afectado está constituido por un universo de ciudadanos con capacidad para participar en la vida política de la Ciudad; c) que se trata del derecho de participación en la gestión pública, en particular, en la programación del presupuesto; d) que la ausencia de un procedimiento legal se remonta a por lo menos diceciocho años y la falta de un procedimiento administrativo general, público y claro, al año 2008; e) que el derecho a la participación de la ciudadanía en la diagramación del presupuesto es esencial para una gestión pública más transparente, eficiente y consensuada.

Los artículos 1° y 62 de Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen expresamente los derechos de participación en la vida política que exceden ampliamente la limitación a los derechos de elegir y ser elegidos. Aquéllos colocan al ciudadano en un rol activo en el manejo de las políticas públicas. En efecto, lo erigen en una parte esencial del proceso de formación de las decisiones públicas, sea mediante su participación indirecta (sufragio) o directa (a través de los mecanismos constitucionales que permiten su intervención activa y previa a la toma de decisiones: consulta popular, audiencia pública, "referendum", presupuesto participativo, etc.).
Así, con la adopción de un modelo institucional democrático participativo se pretende superar la ausencia de consenso que conduce a situaciones de deslegitimación subjetiva.
En este contexto, no cabe duda que las normas introducidas en el Título Segundo, Capítulo Decimoséptimo de la Constitución de la Ciudad –presupuesto participativo- constituyen uno de los instrumentos que la Carta Magna local ha previsto para instituir una mayor participación ciudadana. Su principal cometido ha sido el de permitir que cualquier habitante de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueda participar en la gestión de gobierno. Se buscó así reformular el sistema de gestión estructurado sobre la base de una participación ciudadana amplia y democrática (cf mi voto, "in re", “García Elorrio, Javier María c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA)”, expte. n° EXP 3586/0, sentencia del 19 de mayo de 2003).

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
Cabe destacar, porque resulta relevante a los fines de la resolución de esta causa que la Resolución de la Subsecretaria de Atención Ciudadana N° 25/2008 expresamente ordenó su publicación en el Boletín Oficial (art. 3°), circunstancia que conforme la prueba producida a instancias del "a quo" al día de la fecha no tuvo lugar, no habiendo alegado la recurrente lo contrario o la revocación de dicha resolución. Por el contrario, sostuvo su plena vigencia.
Ahora bien, en virtud de la trascendencia de los derechos en juego y los fines perseguidos, esto es, garantizar el derecho de todos los habitantes de la Ciudad a participar en la determinación de las prioridades presupuestarias, exige que el acto (norma de alcance general) sea conocida por todos. Caso contrario, se estarían violando los derechos constitucionales garantizados por el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Asimismo, como surge del artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires –"a contrario sensu"-, la falta de publicación inhibe la producción de efectos que, en este caso, conlleva la falta de conocimiento de parte de todos los habitantes de la Ciudad sobre la vigencia de la norma que regula el sistema de participación en la proyección del presupuesto de la Ciudad.
De esta manera, desoyó el artículo 1° de la Constitución local que establece el principio de publicidad de todos los actos de gobierno sin excepción alguna (cf. mi voto en disidencia en “Anton, Roberto E. c/ Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires”, 20/02/2006, LL 2006-E, 301), constituyendo una exigencia ineludible para las autoridades públicas (CSJN, acordada n° 15/2013).
Además, especialmente en el caso de autos, dicha publicidad era imperiosa toda vez que resultaba necesaria para el ejercicio efectivo del derecho de participación. Si bien, dentro del marco que impone la Constitución, el Poder Ejecutivo y la Legislatura pueden regular el ejercicio de las potestades de manera discrecional, siempre deben hacerlo sin afectar el derecho. No se trata de imponer una solución determinada, ni de alterar o limitar sus competencias constitucionales, sino de subordinarlas al cumplimiento de los recaudos establecidas en las disposiciones de rango superior .

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, en cuanto hizo parcialmente lugar a la acción de amparo interpuesta por el actor, y en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que instrumente los procedimientos participativos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos que prevé el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad, que cumpla con los recaudos legales exigidos por el artículo 11 de la Ley de Procedimientos Administrativos para que el reglamento que se utilice a tal fin pueda producir efectos y considerarse una norma vigente.
Cabe destacar, porque resulta relevante a los fines de la resolución de esta causa que la Resolución de la Subsecretaria de Atención Ciudadana N° 25/2008 expresamente ordenó su publicación en el boletín oficial (art. 3°), circunstancia que conforme la prueba producida a instancias del "a quo" al día de la fecha no tuvo lugar, no habiendo alegado la recurrente lo contrario o la revocación de dicha resolución. Por el contrario, sostuvo su plena vigencia.
Ahora bien, en virtud de la trascendencia de los derechos en juego y los fines perseguidos, esto es, garantizar el derecho de todos los habitantes de la Ciudad a participar en la determinación de las prioridades presupuestarias, exige que el acto (norma de alcance general) sea conocida por todos. Caso contrario, se estarían violando los derechos constitucionales garantizados por el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
En este sentido, desatiende el principio de no regresividad en virtud del cual una vez reconocido un derecho; su vigencia no puede dejarse de lado posteriormente.
Este Tribunal, en otras ocasiones, ha tenido oportunidad de referirse al principio de no regresividad (así, por ejemplo, en las causas “M., M. M. c/ G.C.B.A. s/ amparo”, EXP nº 13.817/0, sentencia del día 13 de octubre de 2006; y “Acuña, María Soledad c/ G.C.B.A. s/ amparo”, EXP nº 15.558/0, sentencia del día 23 de diciembre de 2008, entre muchos otros precedentes) y ha señalado que, en síntesis, aquél prohíbe adoptar políticas e implementar medidas que empeoren el estándar de vigencia de los derechos.
De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce, su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento de alternativas razonables.
Nótese que la noción de regresividad puede referirse a los resultados de una política pública (regresividad de resultados) o bien a las normas jurídicas, es decir, a la extensión de los derechos reconocidos o protegidos por una norma (regresividad normativa). En el primer aspecto, la política pública desarrollada por el Estado es regresiva cuando sus resultados han empeorado en relación con los de un punto de partida anterior elegido como parámetro. En el segundo aspecto —que es el que resulta pertinente en el caso—, para determinar que una norma es regresiva es necesario compararla con la norma que ésta ha modificado o sustituido, y evaluar si la posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior.
Adviértase que la obligación de no regresividad constituye una limitación, impuesta a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con respecto a las posibilidades de reglamentación de los derechos, que veda al legislador y al titular del poder reglamentario reducir el nivel de goce de los derechos. Se trata de una garantía de carácter sustantivo que tiende a proteger el contenido de los derechos vigentes.

Los derechos fundamentales, cualquiera sea la categoría asignada (no sólo los derechos económicos, sociales y culturales) incluyen obligaciones de tipo negativo y positivo, es decir, mandatos de abstención y de actuación. En efecto, nótese que el derecho a participar en la proyección del presupuesto también exige del Estado la adopción de medidas legislativas y administrativas, la provisión de fondos públicos y la infraestructura necesaria para su goce (muestra evidente de ello, es el objeto de este pleito donde se reclama la creación de mecanismos que permitan a la población intervenir en la definición de las prioridades presupuestarias).
Así pues, el ejercicio del derecho de participación exige, por un lado, que el contenido reconocido (constitucional, legal o administrativamente) no sea desvirtuado por nuevas medidas (mandato de no hacer), so riesgo de transgredir el principio de no regresividad.
Por el otro, que se adopten decisiones superadoras de aquel núcleo mínimo que vaya perfeccionando el ejercicio del derecho hasta alcanzar su más amplia expresión. En este último caso, las autoridades políticas encargadas de ir ampliando el contenido del derecho deben ajustar su labor a los principios de razonabilidad, no discriminación y progresividad, lo que descarta la adopción de medidas regresivas.