El artículo 1502 del Código Civil distingue netamente el contrato administrativo del civil, y declara aplicable a aquél la legislación común, únicamente en forma subsidiaria.
Adviértase, asimismo, que el artículo 2261 del mismo cuerpo legal -como también el artículo 1501, Código Civil- permite que sean objeto del contrato las cosas que están fuera del comercio, salvo si lo estuvieran por ser nocivas al orden público. En consecuencia, parece innegable la aplicabilidad del citado artículo 1502 Código Civil en el ámbito del comodato.
Dentro de la regulación del Código Civil, existen dos normas que resultan aplicables directa y exclusivamente al comodato dentro del derecho administrativo. Una en relación con el objeto (artículo 2261, CCiv.), el cual, al permitir prestar cosas que están fuera del comercio parecería oponerse a lo normado por el artículo 953 del mismo cuerpo legal para el acto jurídico en general, y por ende para el contrato, que no es sino una especie de aquél. Mas no es así, ya que tratándose de contrataciones administrativas sólo se rigen por la ley común de manera subsidiaria.

La Ley Nº19.489 reguló el instituto de la prescripción de las deudas tributarias en el ámbito local. En la nota de elevación del proyecto de ley, se determinaron normas de prescripción para los gravámenes establecidos en el régimen restricto de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Sabido es que lex a derogat priori, por lo que no se advierte entre el Código Civil y la Ley Nº 19.489 conflicto normativo. Ello por cuanto ambas normas son de igual jerarquía y en tal sentido la segunda solo vino a regular lo relativo a la prescripción en el ámbito local.

Dado que la prescripción no es más que una forma de extinción de la obligación tributaria, ella puede ser válidamente reglada por el legislador local, ya que no se encuentra en juego la delegación establecida por el artículo 75, inciso 12 de la Constitución Nacional para dictar el derecho común.
Si se toma en cuenta el fundamento jurídico-político de aquella delegación, -la unificación de la legislación en todo el territorio-, aspecto original de nuestra historia constitucional, ella se logra de forma adecuada si los gobiernos locales se ajustan a las regulaciones específicas federales -en el caso, la Ley Nº 11.683- que hubieran modificado lo establecido por el derecho civil. De esta manera, se realiza sin vacilación alguna el sentido de la cláusula de la Constitución, se respeta la peculiaridad de una obligación de derecho público y, a la vez, no se consagran injustos distingos entre los gobiernos federal y provincial.

El Congreso de la Nación, en principio, es competente para modificar las reglas que él dicta, con independencia del carácter -derecho federal, común o local- que las definan. El Código Civil, en tanto derecho común en los términos del inciso 12 del artículo 75 de la Constitución Nacional, puede ser modificado por una ley federal -tal es el ejemplo de la Ley Nº 11.683-, o por un ley que contiene derecho local, así la Ley Nº 19.489.
Sin perjuicio de lo expuesto, no puede obviarse que el tributo, en cuanto obligación de derecho público, puede ser configurado en todos sus aspectos por los gobiernos federal y local, según la distribución de potestades normativas tributarias, establecida por la Constitución Nacional, entre los diferentes niveles de gobierno. No hay, entonces, punto de contacto entre las obligaciones tributarias y civiles y, por tanto, entre ambos regímenes jurídicos, el tributario y el civil, más allá de su estructura común en cuanto obligaciones. Al ser una obligación específica de derecho público habrá regulaciones eventualmente diferentes entre el régimen tributario y el civil. Así sucede en la legislación federal, donde la Ley Nº 11.683 regula, de forma específica, los caracteres básicos de las obligaciones tributarias federales, con diversas diferencias desde la óptica de la regulación de las obligaciones civiles o comerciales. La misma situación se presenta entre el régimen tributario local y el régimen civil, donde no hay justificación racional para diferenciar, en este punto, al derecho tributario local del federal.

Las instituciones que integran el derecho tributario, entre las cuales se encuentra, entre otras, la prescripción de las obligaciones de naturaleza impositiva, revisten una naturaleza autónoma que deriva del ejercicio del poder estatal a fin de obtener los recursos necesarios para satisfacer necesidades colectivas.
De esta forma, las relaciones que, en el ejercicio de prerrogativas estatales de naturaleza impositiva, vinculan al fisco con los contribuyentes, están sujetas a regulación por el derecho público (CSJN, "O.S.N. c. Aquilino Colombo s/ ejecución fiscal", sentencia del 11 de diciembre de 1990).
Estas conclusiones se refuerzan si se atiende a la circunstancia de que las normas de derecho civil y de derecho tributario actúan en ámbitos distintos y persiguen también objetivos diferentes. En efecto, mientras que las normas del Código Civil referidas a la prescripción de las obligaciones están destinadas a regular en forma uniforme la finalización de las relaciones privadas, es decir, los vínculos de las personas entre sí o con terceros, las disposiciones sobre la extinción de los tributos tienen por objeto, entre otras cuestiones, establecer las reglas para el logro de los cometidos tributarios del Estado y garantizar, a su vez, el principio de seguridad jurídica.
En consecuencia, al tratarse de dos órdenes normativos claramente diferenciados que no son asimilables, la administración no está obligada a atenerse a las categorías o figuras del derecho privado, sino que las leyes impositivas pueden tratar en forma diferente institutos similares, tal el caso de la prescripción de las obligaciones.
Es decir, las normas del derecho común solamente resultarán de aplicación a una cuestión regida por el derecho público local cuando, no existiendo en este último norma o principio general alguno que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto-, sea necesario recurrir al instituto de la analogía -principio general previsto en el artículo 16 del Código Civil- e integrar así la laguna recurriendo a otras ramas del derecho (Reiriz, María Graciela, "Responsabilidad del Estado", El Derecho Administrativo Argentino Hoy, Ed. Ciencias de la Administración, 1996, pág. 223).

Lo relativo a la prescripción de la acción del fisco para perseguir el pago de tributos se hallaba legislado en la Ley N° 19.489, disposiciones luego receptadas en el Código Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con normas precisas que guardan coherencia con el sistema de pago de los tributos que contempla, resultando por ello inadmisible una interpretación que prescinda de aquéllas, bajo una supuesta preeminencia del Código Civil, que no contiene normas expresas en materia de prescripción de tributos.
A la misma solución se arriba partiendo del artículo 3951 del Código Civil, que establece que el Estado está sometido a las mismas prescripciones que los particulares "en cuanto a sus bienes o derechos susceptible de ser propiedad privada", de lo que puede inferirse que en el sistema del Código la norma civil se aplica a las relaciones que el Estado entabla cuando actúa en el campo del derecho privado, pero nada se prevé al estar en juego su potestad tributaria.

El Congreso de la Nación en principio es competente para modificar las reglas por él dictadas, con independencia del carácter -derecho federal, común o local- que definan a dichas reglas. El Código Civil, en tanto derecho común en los términos del inciso 12, artículo 75 de la Constitución Nacional, puede ser modificado por una ley federal o por un ley que contiene derecho local. Sin perjuicio de lo expuesto, no puede obviarse que el tributo, en cuanto obligación de derecho público, puede ser configurado en todos sus aspectos por los gobiernos federal y local, según la distribución de potestades normativas tributarias entre diferentes niveles de gobierno establecida por la Constitución Nacional. No hay, entonces, punto de contacto entre las obligaciones tributarias y civiles y, por tanto, entre ambos regímenes jurídicos, el tributario y el civil, más allá de su estructura común en cuanto obligaciones.

No resultan aplicables supletoriamente las normas del Código Civil sobre incumplimiento contractual cuando lo prescripto en el contrato firmado por las partes, constituye una norma específica que prevé concretamente el supuesto de hecho planteado.

Toda vez que el derecho tributario es una rama autónoma del derecho público que, a su vez, por expresa atribución constitucional es de exclusivo resorte de las autoridades locales -artículos 1, 121 y 129 de la Constitución Nacional- no cabe, en principio, la aplicación de las normas del Código Civil.
Es decir, las normas del derecho común solamente resultarán de aplicación a una cuestión regida por el derecho público local cuando, no existiendo en este último norma o principio general alguno que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto-, sea necesario recurrir al instituto de la analogía principio general previsto en el artículo 16 del Código Civil- e integrar así la laguna recurriendo a otras ramas del derecho.

Las normas referidas a la prescripción de los tributos impuestos por la Ciudad de Buenos Aires forman parte del derecho público local y, en tal caso, se trata de un ámbito de legislación reservado a las autoridades locales, de manera que la específica determinación de los plazos en que prescribe la obligación tributaria corresponde a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Éste ha sido el criterio adoptado por el legislador local, tanto en la Ley Nº 19.489 con relación a la Ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, como en los sucesivos Códigos Fiscales, respecto de los cuales la Ley Nº 150 no es una excepción.

No resulta aplicable el artículo 1052 CC para determinar los efectos del contrato administrativo declarado nulo toda vez que dicha norma está destinada a regular las relaciones de derecho privado. Es aplicable el régimen propio de los actos administrativos establecido en los artículos 17 y 18 de la LPA, de aplicación a los contratos administrativos de acuerdo a lo establecido en el artículo 7º, inciso f), tercer párrafo del citado cuerpo legal. Al respecto se ha señalado en doctrina que "los criterios que informan la teoría de las nulidades de los actos administrativos son de válida aplicación al campo de la contratación administrativa. Esto significa una remisión en bloque a dicha teoría" (GARRIDO FALLA, Fernando, "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen II, pág. 113 y ss., Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 7º Edición, 1985).

No es atinente aplicar sin más las normas del Código Civil para los supuestos de responsabilidad del Estado. Es oportuno señalar que ciertas reglas del derecho civil constituyen una expresión de principios generales del derecho, y por lo tanto no limitadas al derecho civil y válidas directamente para el derecho administrativo. En tal hipótesis, no se trata de una integración de normas, sino de la aplicación directa de aquellas que pertenecen a la parte general del derecho.
Entre los principios generales del derecho se encuentran las normas sobre responsabilidad insertas en el Código Civil, que pueden aplicarse en el derecho administrativo en la medida en que sean compatibles con sus principios. En síntesis, el derecho administrativo toma los principios del derecho común, los adapta e integra con sus principios y normas. Se concluye así, que la responsabilidad del
Estado se funda en una serie de principios específicos, substancialmente de derecho público y sólo en alguna medida en normas de derecho civil en virtud de que aquellas forman parte de los principios generales del derecho.

No es atinente aplicar sin más las normas del Código Civil para los casos de contrataciones del Estado, sino analógicamente, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia de lo que constituye la sustancia del derecho administrativo.

Toda vez que el derecho tributario es una rama autónoma del derecho público que, a su vez, por expresa atribución constitucional es de exclusivo resorte de las autoridades locales -artículos 1, 121 y 129 del Constitución Nacional- no cabe, en principio, la aplicación de las normas del Código Civil.
Es decir, las normas del derecho común solamente resultarán de aplicación a una cuestión regida por el derecho público local cuando, no existiendo en este último norma o principio general alguno que permita dar adecuada respuesta a una determinada situación de hecho -caso no previsto-, sea necesario recurrir al instituto de la analogía principio general previsto en el artículo 16 del Código Civil- e integrar así la laguna recurriendo a otras ramas del derecho.

En virtud de lo señalado en el artículo 1502 del Código Civil, resulta de aplicación subsidiaria al contrato de concesión de un predio en el que el concesionario continuó usufructuando de la misma una vez finalizado el plazo contractual, el artículo 1622 del Código Civil, que establece que “si terminado el contrato, el locatario permanece en el uso y goce de la cosa arrendada, no se juzgará que hay tácita reconducción, sino la continuación de la locación concluida, y bajo sus mismos términos, hasta que el locador pida la devolución de la cosa; y podrá pedirla en cualquier tiempo, sea cual fuere el que el arrendatario hubiese continuado en el uso y goce de la cosa”.

El artículo 1622 del Código Civil es claro en cuanto a que no es posible inferir, de la continuación de hecho de un contrato de locación, que las partes hayan suscripto un nuevo acuerdo en los términos originalmente pactados sino que, simplemente, el mantenimiento de la situación de hecho no quita entidad a la circunstancia de que el contrato original ya se encuentra vencido y, por ende, el Estado puede solicitar la restitución de la cosa locada en cualquier momento. Ello, sin que le asista al locador derecho alguno a obtener un resarcimiento o indemnización por tal circunstancia.

Sobre la naturaleza de la acción prevista en el artículo 1645 del Código Civil, la doctrina es conteste en que no se trata de una simple aplicación de la acción indirecta o subrogatoria que se le acuerda al acreedor para ejercer los derechos de su deudor (art. 1196), sino de una acción directa (cfr., por todos, Salvat, Raymundo M., Tratado de Derecho Civil Argentino, t. V, Buenos Aires, Ed. La Ley, 1946, p. 531; Borda, Guillermo A., Tratado de Derecho Civil. Contratos, t. II, 6ª edición, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, p. 173) que los obreros o proveedores ejercen a nombre propio y no en el de su deudor. La acción procede sólo en la medida de lo que el dueño de la obra la debe al empresario o locador.
Dicho artículo no admite que tal acción directa se le conceda también al subcontratista cuando realiza la mera mención dogmática de dicha acción, ya que la misma ha de interpretarse con criterio restrictivo.

Competen al Estado las acciones petitorias y posesorias del derecho común, que deben deducirse ante los órganos judiciales. Nuestro Código Civil sigue esa tesis, pues, al declarar imprescriptible la acción reivindicatoria de la propiedad de una cosa que está fuera del comercio (art. 4019, inc. 1º), de hecho admite la precedencia de la acción reinvidicatoria de las cosas dominicales, deducible ante las autoridades judiciales.

En punto a establecer los fundamentos de la responsabilidad del Estado, hay quienes acuden a las disposiciones del Código Civil sobre delitos y cuasidelitos, enriquecimiento sin causa, abuso del derecho etc.
Sin embargo, no es atinente aplicar sin más las normas del Código Civil para este supuesto. Ciertas reglas del derecho civil constituyen una expresión de principios generales del derecho, y por lo tanto no limitadas al derecho civil y válidas directamente para el derecho administrativo. En tal hipótesis, no se trata de una integración de normas, sino de la aplicación directa de aquellas que pertenecen a la parte general del derecho.
Entre los principios generales se encuentran las normas sobre responsabilidad insertas en el Código Civil, que pueden aplicarse en el derecho administrativo en la medida en que sean compatibles con sus principios. En síntesis, el derecho administrativo toma los principios del derecho común, los adapta e integra con sus principios y normas. Se concluye así, que la responsabilidad del Estado se funda en una serie de principios específicos, substancialmente de derecho público y sólo en alguna medida, en normas de derecho civil en virtud de que aquéllas forman parte de los stándares generales del sistema normativo.

Hasta el momento no se ha dictado una regulación general de carácter local sobre la responsabilidad del Estado. De ahí que tampoco exista una regulación expresa sobre la forma de compatibilizar, por un lado, la acción procesal administrativa en materia de responsabilidad estatal y, por el otro, la acción penal por los mismos hechos. Pero la relación entre, por un lado, la acción judicial tendiente a hacer efectiva la responsabilidad civil derivada de un delito (cuestión regida por el derecho privado) y, por el otro, la acción penal, sí se encuentra regulada, tal como surge de las normas del Código Civil.

El artículo 1101 del Código Civil -ubicado en el Capítulo IV, ‘Del ejercicio de las acciones para la indemnización de los daños causados por los delitos’. del Título VIII, ‘De los actos ilícitos’- regula la influencia que ejerce la causa penal sobre la tramitación del proceso civil -en tanto ambas acciones tengan su origen en el mismo hecho-, y establece la regla de la dependencia de este último con respecto a aquélla. La suspensión impuesta por la norma -esto es, la inhibición del dictado de la sentencia en sede civil- cesa cuando la decisión definitiva de la causa penal adquiere firmeza, es decir, resulta irrecurrible (cfr. Belluscio, Código Civil Comentado, Anotado y Concordado, Ed. Astrea, Buenos Aires, 19990, tº 5, p. 299, pto.2).

La acción penal pendiente no impide promover o continuar la acción civil, sino, únicamente, que se dicte sentencia en ésta antes que en aquélla. Este criterio encuentra fundamento, ante todo, en las palabras de la ley. Adviértase, al respecto, que el artículo 1101 del Código Civil no dice que el juicio civil no puede iniciarse o tramitar, sino que “no habrá condenación en el juicio civil”, expresión, que ha de entenderse en el sentido de que no debe dictarse un pronunciamiento de mérito sobre la pretensión, el cual, lógicamente, puede ser condenatorio o no.
Es necesario tener en cuenta que la finalidad de la norma consiste en evitar la existencia de decisiones judiciales contradictorias (doctr. arts. 1102 y 1103, C.C.), propósito que se satisface con la suspensión del dictado de la sentencia y que, por lo tanto, no es obstáculo para proseguir el juicio hasta esa etapa procesal.

El artículo 43 del Código Civil, conjugado con el 1113 del mismo texto legal, permite concluir en la responsabilidad del Estado (sea nacional, provincial o municipal) por los hechos de sus administradores, directores o dependientes (1º párrafo), por los daños causados con las cosas (2º párrafo, 1ª parte) o bien por los derivados del vicio o riesgo de las cosas que se encuentran bajo su dominio (2º párrafo, 2ª parte). Aún aceptando la existencia de principios específicos de derecho público, la jurisprudencia ha recurrido en forma permanente al articulado civil en diversos aspectos, corroborando aquel aserto de que el Derecho es un complejo único, pleno e integral, que no admite divisiones en compartimentos estancos o aislados (Trigo Represas, Félix A. – López Mesa, Marcelo J., Tratado de Responsabilidad Civil. El Derecho de daños en la actualidad: teoría y práctica, La Ley, Buenos Aires, 2004,Tº IV, pág. 12; conf. mis disidencias en autos “Petrillo, Damián Osvaldo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios” (Expte. Nº: EXP 5628, sentencia del 28/VII/05 y en “Fontana, Ariel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios” (Expte. Nº: EXP 4961), sentencia del 16/VIII/05).
Es que, la unidad de la teoría del responder es una consecuencia lógica de la unidad del ordenamiento jurídico (Kemelmajer de Carlucci, Aída – Parellada, Carlos A., en “Reflexiones sobre la responsabilidad del Estado por daños derivados de la función judicial”, en Mosset Iturraspe, Jorge – Kemelmajer de Carlucci, Aída – Parellada, Carlos A., Responsabilidad de los jueces y del Estado por la actividad judicial, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1986, pág. 24). (Del voto por sus fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).