En el caso, no es posible tener por agotada la vía administrativa, con la notificación la Dirección de Liquidación de Haberes al Director de Coordinación Legal e Institucional. Es que tanto los informes como los dictámenes, constituyen actos o medidas preparatorias que no producen efecto jurídico directo alguno y no resultan impugnables mediante recursos, conforme lo prescribe el artículo 99 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Esto es, los informes, como los dictámenes, no deciden, sino que constituyen meros "actos de la administración" que coadyuvan en el proceso de formación de la voluntad administrativa. De este modo, mal podría la administración resolver la petición de fondo de las actoras (impugnación de un acto general) mediante un informe. Sólo podrá considerarse resuelto el reclamo interpuesto por las coactoras, con la decisión expresa del funcionario que dictó el acto cuestionado o mediante el instituto del silencio previsto en el artículo 10º de la Ley de Procedimientos Administrativos.

La sucesión de informes o dictámenes de la administración que propician una solución contraria al reclamo de un particular, no configura un supuesto de ritualismo inútil, que permita obviar el agotamiento de la vía administrativa (art. 5º CCAyT). Es que, para tener por acreditada tal circunstancia es menester un curso de acción consolidado de la administración a través de muestras inequívocas de la voluntad estatal sobre el particular.

Los dictámenes no deciden, sino que constituyen meros “actos de administración” que coadyuvan en el proceso de formación de la voluntad administrativa.
De tal modo, mal podría la administración resolver la petición de fondo del particular (la concesión del subsidio o pensión) mediante un dictamen. Sólo podrá considerarse “resuelto el reclamo interpuesto por el amparista”, con la efectiva concesión o denegación del beneficio perseguido.

De conformidad con el artículo 274 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, las causales de inadmisibilidad de la acción se vinculan exclusivamente a los actos administrativos previstos en el artículo 3 del mencionado código. Ese supuesto no se configura en autos, donde la situación de incertidumbre, en tanto condición de la acción declarativa, se genera en un dictamen previo y en la trascendencia que de éste ha hecho la Administración. Asimismo, si bien ante la falta de acto resulta impropio hablar de un agotamiento de la instancia administrativa, resulta, en la especie, esencialmente aplicable el artículo 5 del referido código, en tanto prescribe la innecesariedad de agotar las vías administrativas de reclamo “...cuando mediare una clara conducta de la autoridad administrativa que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia”.

En el caso, la apelante promovió acción declarativa de certeza, solicitando se dicte sentencia que declare válida y en vigencia la habilitación dispuesta por la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, para el ejercicio de la actividad de depósito y venta de frutas y hortalizas en un determinado predio. El juez de primera instancia tiene por no habilitada la instancia judicial y declara improcedente la acción.
Este tribunal considera que, en el sub lite, debe hacerse expresa referencia, a los fines de considerar la procedencia de la acción que se intenta, a los elementos probatorios producidos en autos. Estas constancias se refieren a diversas publicaciones de noticias que informan de una clausura “ordenada” por la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires. De la inmediata lectura de estas evidencias se desprende que el referido dictamen de la Procuración local efectivamente ha producido un perjuicio en cabeza de la actora, en razón de que el mismo ha suscitado sendas intimaciones cursadas mediante carta documento requiriendo a la presentante que informe si cuenta con la debida habilitación, con la advertencia de reclamar daños y perjuicios en virtud del ilícito contractual que quedaría configurado.
Es por ello que, merced a las circunstancias de hecho por las cuales un mero dictamen se ha confundido públicamente con una decisión final de la administración, corresponde hacer lugar a la acción intentada. Requerir un pronunciamiento de la administración y, eventualmente -de confirmarse la opinión de la Procuración-, iniciar el proceso impugnatorio en sede judicial, implica, ante la trascendencia que han tomado los hechos del caso, negar a la actora un accionar positivo, como es la acción declarativa de certeza, que despeje la incertidumbre y el temor que un dictamen, sin la entidad legal para ello pero en función de trascendidos usualmente ajenos a cuestiones de técnica jurídica, ha suscitado. En tal sentido, existiendo vías de acceso a la justicia que en forma positiva despejen el dilema planteado, resulta reñido con una efectiva tutela judicial remitir a la presentante a la espera del acto administrativo o de la conformación del silencio de la administración, en tanto denegatoria tácita. Máxime apreciando los intentos de iniciar acciones judiciales con que se apremiara a la actora ante la publicidad de la actuación de la Procuración. De este reconocimiento, surge netamente el carácter preventivo de la acción declarativa, la cual no requiere de la existencia de un daño consumado en resguardo de los derechos (cf. Fallos 311:2104).