La Constitución Nacional permite y armoniza la coexistencia de dos órdenes de gobierno, y toda interpretación que hiera o perturbe los poderes respectivos, dentro de su órbita propia, es contraria a su espíritu y a su letra. La Constitución federal no permite ni fomenta el aniquilamiento de los poderes que las provincias se han reservado para sí, ante la expansión ilimitada del poder central. Este existe y debe moverse dentro de su órbita propia, y si la excede, invadiendo la que es de la órbita local según la ley fundamental, su acción conspira contra el espíritu de ésta.
La regla esencial en la materia, es que ambos órdenes, el nacional y el provincial, son supremos en sus respectivas esferas. No todas las leyes de la Nación, por el mero hecho de ser tales, tendrán supremacía sobre las provincias o la Ciudad Autónoma; la tendrán si han sido dictadas en consecuencia de la Constitución, es decir, en consecuencia o virtud de los poderes que, de modo expreso o por conveniente implicancia, ha otorgado aquélla al Congreso.
El equilibrio federal no admite el imperio de la nación sobre aspectos que son materia exclusiva de las provincias.

La estructura federal de nuestro sistema de gobierno, y los conflictos impositivos que ello puede generar no pueden resolverse recurriendo a una simple y llana supremacía federal plasmada en una genérica exención contenida en la vieja Ley Nº 19.798, ya que esta supremacía no es absoluta, sino que existe cuando las atribuciones ejercidas por el gobierno central se desarrollan de acuerdo al esquema constitucional, o sea cuando ejerce atribuciones que válidamente se le han delegado.
No puede negarse sin más la posibilidad de las autoridades locales -en materia de servicios públicos interjurisdiccionales- de gravar las actividades que se desarrollan en su territorio. Ello importaría un grave atentado al sistema federal, y a la autonomía de la Ciudad reconocida en el artículo 129 de la Constitución Nacional.
El Gobierno local no puede trabar o impedir el desarrollo del “comercio interjuridiccional”, en la amplia acepción que éste ha recibido. A su vez, la Nación no puede privar a la Ciudad de poderes propios. La existencia de una jurisdicción federal en materia de regulación no basta para excluir de plano las facultades impositivas locales.

El impuesto a los ingresos brutos es un gravamen basado en el principio de territorialidad, en cuanto recae sólo sobre aquellas actividades desarrolladas total o parcialmente en el área del estado local que lo exige.
Lo expuesto implica la posibilidad de que los fiscos locales apliquen el impuesto al total de los ingresos del contribuyente que ejerza actividades a título oneroso en su ámbito, incluso en lo que obedezca a operaciones efectuadas fuera del mismo. Ello determinó la necesidad de articular mecanismos que aventen la posibilidad de la doble tributación sobre un mismo hecho imponible.
Tal circunstancia adquiere especial relevancia en el marco de un estado federal como la República Argentina, en que las actividades económicas interjurisdiccionales deben ser estimuladas y no desalentadas, pues constituyen en efectivo factor de integración nacional, de vinculación y ensamble entre las distintas regiones, no sólo en el plano económico sino también en el cultural y político.
Por tal razón, luego de diversos antecedentes, se sancionó el actual Convenio Multilateral, suscripto en 1977 por las entonces veintidós provincias, la Municipalidad de Buenos Aires y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. De este modo, los fiscos locales se dieron el marco para evitar la superposición del impuesto a los ingresos brutos respecto de aquellas actividades que se desarrollen en más de una jurisdicción, y crearon en su seno los organismos para resolver controversias que al respecto pudieran suscitarse.

El poder de policía local no puede entorpecer el ejercicio de las facultades exclusivas del gobierno federal, de manera que no deberá interferir directa ni indirectamente en las actividades normales que la utilidad nacional implique. El régimen de gobierno de la Ciudad prevé un sistema comunal de contravenciones y faltas en protección de la población, actividad que es propia de cualquier régimen municipal, y hasta tal punto esencial, que sólo bajo su aseguramiento por parte de las provincias el gobierno federal les garante a éstas el goce y ejercicio de sus instituciones (CSJN en Fallos 325:766 causa "Casino Estrella de la Fortuna"). El máximo tribunal nacional ha interpretado que esta postura no menoscaba los intereses federales. Más precisamente, ha determinado que “no se advierte [una] situación de incompatibilidad entre el ejercicio de la competencia federal en materia criminal y correccional y la medida adoptada por el juez contravencional”.

En el caso, corresponde confirmar la resolución de grado, que declaró la deuda a favor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires incuída en la consolidación dispuesta por la Ley Nº 4599 de la Provincia de Río Negro.
La apreciación de la validez de los actos administrativos de la provincia de Río Negro y la interpretación de normas dictadas por su Poder Legislativo no es revisable por esta jurisdicción, pues ello sería incompatible con el respeto constitucional a las autonomías provinciales que impone el régimen federal.
En este sentido, es jurisprudencia pacífica de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que el respeto del sistema federal y de las autonomías locales requiere que sean los jueces provinciales los que intervengan en las causas en las que se ventilen asuntos propios del derecho público, sin perjuicio de que las cuestiones federales que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario reglado por el artículo 14 de la Ley Nº 48 (Fallos: 313:548; 323:3859; 327:1789; 328:3700, entre muchos otros).

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, confirmar la resolución de grado que rechazó la medida de no innovar peticionada por la actora.
La actora había solicitado suspender, respecto de las empresas nucleadas en su asociación, la exigencia de inscribirse ante el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, hasta tanto se dicte sentencia; así como de una medida cautelar innovativa a fin de que se convoque a un dialogo ambiental federal a efectos de lograr congruencia entre las diferentes jurisdicciones en materia de regulación de empresas dedicadas al control de plagas.
La recurrente entiende que la existencia de diferencias entre la regulación de la gestión de los residuos considerados peligrosos en esta Ciudad y en la provincia de Buenos Aires, no permitía “prima facie concluir en la configuración de un supuesto de afectación al principio de igualdad”.
Agregó que “el hecho de que en otras jurisdicciones se apliquen menores recaudos en esta materia que los que se exigirían en la Ciudad de Buenos Aires no determinaría per se la irrazonabilidad de la regulación aplicada a nivel local, ni tampoco la necesidad de convocar a un dialogo ambiental federal”.
Sin embargo, el Juez de grado destacó que “de acuerdo con el texto constitucional, cada una de las jurisdicciones locales podría establecer sus propias normas complementarias a los fines de la protección del ambiente, atendiendo a su particular situación geográfica, su densidad poblacional, el tipo de actividades económicas que en ella se desarrollan, entre otras cuestiones a considerar”, y que “el hecho de que en otras jurisdicciones se apliquen menores recaudos en esta materia que los que se exigirían en la Ciudad de Buenos Aires no determinaría per se la irrazonabilidad de la regulación aplicada a nivel local, ni tampoco la necesidad de convocar a un dialogo ambiental federal”.
Ello sin perjuicio de que conforme surge de la Resolución Provincial Nº 2021-15-GDEBA-OPDS, la provincia de Buenos Aires también exigiría una gestión diferenciada para los envases vacíos de domisanitarios e impondría la obligación de su registración.
En tal sentido, tampoco se advierte en este estado inicial del proceso la alegada configuración de una violación al principio de igualdad.
De todos modos y a mayor abundancia, tal como lo destaca el A-quo “el hecho de que en otras jurisdicciones se apliquen menores recaudos en esta materia que los que se exigirían en la Ciudad de Buenos Aires no determinaría per se la irrazonabilidad de la regulación aplicada a nivel local, ni tampoco la necesidad de convocar a un dialogo ambiental federal”, argumentos que no han sido refutados por la recurrente.

De acuerdo con la forma federal de gobierno adoptada en el artículo 1 de la Constitución Nacional a efectos de distribuir territorialmente el ejercicio del poder estatal, existen diferentes entes gubernamentales que ejercen potestades tributarias.
Estas son, en algunos casos, excluyentes, mientras que en otros se ejercen de manera concurrente.
En este mismo sentido, se ha dicho que “la distribución y delimitación de los poderes tributarios entre nación, provincias y municipios constituye uno de los problemas más dificultosos del derecho tributario argentino” (Villegas, Héctor B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Buenos Aires, Depalma, 2001, p. 215).
En relación con tales facultades, el artículo 75, inciso 13 de la Constitución Nacional establece que corresponde al Congreso de la Nación reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. Esta norma, denominada en doctrina como la “cláusula comercial”, a su vez se complementa con lo establecido en el texto constitucional en los artículos 9 a 12 –en tanto prohíben las aduanas interiores y los derechos de tránsito– y en los artículos 124 –en cuanto las provincias mediante sus tratados no pueden afectar facultades del gobierno federal– y 126 –que veda a las provincias expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior, y establecer aduanas provinciales–.
En cuanto a la interpretación de los alcances que le ha otorgado el Máximo Tribunal a esta cláusula, en relación con las potestades tributarias de las provincias, la doctrina ha señalado que “las Provincias –y del mismo modo la Nación– no pueden establecer ningún derecho que trabe la libre circulación de los productos o personas (artículos 9, 10 y 11 de la Constitución Nacional); tampoco las provincias pueden instituir impuestos a la importación o exportación de mercaderías (artículos 4, 9, 75 inciso 1 de la Constitución Nacional) ni sancionar impuestos discriminatorios en razón del comercio interjurisdiccional porque, al hacerlo, el tributo establecido, al impedir considerar la mercadería sujeta a ese comercio como formando parte de la masa general de bienes de la jurisdicción local al no producirse la cesación de la mera circulación territorial, se identifica con un gravamen a la importación o a la exportación, haciendo las veces de una aduana interior.
Fuera de estos supuestos, las Provincias se hallan constitucionalmente habilitadas para establecer impuestos directos o indirectos, debiendo respetar, obviamente, los principios constitucionales que delimitan el poder tributario” (Spisso, Rodolfo R., Derecho Constitucional Tributario, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2011, p. 91).

Pretender que la incidencia de un tributo sobre la condición y el destino ulterior de los bienes gravados –salvo exceso confiscatorio– pueda ser causa de su inconstitucionalidad, importa tornar prácticamente imposible el ejercicio de las facultades tributarias de las Provincias respecto de la riqueza que, después de ser legítimamente gravada por una de ellas, fuese objeto de legítimo gravamen en jurisdicción de otras o de la Nación, pues no hay impuesto que no tenga repercusión económica de esa índole, ya que de lo contrario no podría gravarse localmente la actividad productora de riqueza exportable, siendo que las provincias pueden gravar la riqueza creada en su jurisdicción aún cuando ella se comercialice fuera de su ámbito […] de concluirse que en la medida en que el impuesto sobre los ingresos brutos no recae sobre el hecho de la exportación, expresamente reservado al nivel nacional, es legítimo en cuanto grave el ejercicio habitual de actividades en la jurisdicción, aún si culmina en la exportación de los bienes producidos” (Bulit Goñi, Enrique, Constitución Nacional y tributación local, Tomo II, Buenos Aires, Ad Hoc, 2009, p. 1391/1392).
El autor también agrega que, no obstante ello, las jurisdicciones locales han optado –atendiendo a razones de política fiscal– por dictar normas expresas para no aplicar el impuesto sobre los ingresos brutos a las actividades habituales que culminen en ingresos derivados de exportaciones, recurriendo a la figura de la exención. También destaca, respecto de las actividades conexas a las exportaciones, que tanto la Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal como las normas locales aclaran que el beneficio otorgado a las exportaciones no alcanza a tales actividades conexas (Bulit Goñi, Enrique, Constitución Nacional y tributación local, citado, p. 1393).

Si bien nuestra forma de Estado se encuentra organizada bajo el régimen federal, con un sistema de competencias reservadas, delegadas, concurrentes y complementarias (artículos 1, 121, 126 y 129, entre otros, de la Constitución Nacional), “el Estado tiene la obligación constitucional y convencional de realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio del derecho a la salud no se torne ilusorio. Esta obligación, principal y solidaria, no puede verse desdibujada amparándose en un régimen de distribución de competencias” (.conf. esta Sala I, in re: “G., C. c/ GCBA y otros por Amparo – Salud – Medicamentos y Tratamientos”, Expte. N°: A1829-2017/0, sentencia del 31 de octubre de 2018, el resaltado no obra en el original).