Conforme al artículo 6 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, la acción contencioso administrativa debe respetar el principio de congruencia, pues ha de versar en lo sustancial sobre los hechos planteados en sede administrativa. Sin embargo, es relevante destacar que esa exigencia encuentra importantes limitaciones en el mismo texto legal que la establece. En efecto, la ley no exige completa coincidencia sino, únicamente, "congruencia en lo sustancial sobre los hechos planteados". En consecuencia, no puede invocarse este principio en lo referente a aspectos de hecho que no resulten sustanciales, o en cuanto al derecho invocado como sustento de la pretensión, o por último, respecto de las medidas de prueba propuestas para comprobar la existencia y modalidades de los hechos aducidos.

Debe rechazarse la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto contrato que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades establecidas por el derecho administrativo local para su formación (conf. Fallos 323:3924; 323:1515; 323:1841).

Hasta el momento no se ha dictado una regulación general de carácter local sobre la responsabilidad del Estado. De ahí que tampoco exista una regulación expresa sobre la forma de compatibilizar, por un lado, la acción procesal administrativa en materia de responsabilidad estatal y, por el otro, la acción penal por los mismos hechos. Pero la relación entre, por un lado, la acción judicial tendiente a hacer efectiva la responsabilidad civil derivada de un delito (cuestión regida por el derecho privado) y, por el otro, la acción penal, sí se encuentra regulada, tal como surge de las normas del Código Civil.

En el derecho público local no existe una norma que regule la forma de integral, por un lado, el ejercicio de la acción procesal administrativa y, por el otro, la acción penal. Ante esta situación de indeterminación podría plantearse como solución la integración del ordenamiento con los preceptos contenidos en el Código Civil. Pero lo cierto es que el artículo 1101 del Código Civil -ubicado en el Capítulo IV, ‘Del ejercicio de las acciones para la indemnización de los daños causados por los delitos’, del Título VIII, ‘De los actos ilícitos’- trata una cuestión específica -responsabilidad civil derivada de los actos ilícitos-.
Ante esta carencia regulatoria expresa es necesario recurrir a los métodos de integración normativa que, al constituir principios generales del derecho, permiten brindar una respuesta a una situación no prevista expresamente en el ordenamiento legal. En cumplimiento de tal cometido es posible recurrir, en primer lugar, a los principios generales del derecho. En este sentido cabe destacar la garantía de acceso a la justicia (art. 12, inc. 6, CCBA) y el postulado de la tutela judicial efectiva sin restricciones, salvo que surjan de la propia ley y de modo expreso.

En el caso, en que se solicita suspender el trámite de este juicio hasta tanto se culmine la etapa instructoria en sede penal, no se verifican los presupuestos que autorizan a aplicar las normas de derecho común a una situación regida por el derecho público local —ausencia de una norma o principio general propio del derecho público que permita dar adecuada respuesta a determinado supuesto de hecho (caso no previsto), y la necesidad, en tal caso, de integrar la laguna recurriendo a otras ramas del derecho—
En efecto, la existencia del principio de tutela judicial efectiva que impone rechazar el artículo 1101 del Código Civil y aplicar el criterio de la independencia entre la acción judicial tendiente a hacer efectiva la responsabilidad del Estado y la acción penal
Cabe mencionar, a título de ejemplo, que en el ámbito del derecho público local existe el artículo 53 de Ley Nº 471, de relaciones laborales en la Administración Pública de la Ciudad que —aunque no se refiere a la responsabilidad del Estado sino al ejercicio de la potestad disciplinaria en el marco del empleo público— sigue un criterio similar al expuesto precedentemente.
La norma establece, en principio, la no dependencia entre el procedimiento disciplinario administrativo, por un lado, y la acción penal, por el otro. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos f. Balbín).

La resolución de una causa penal puede demorar años y, en tal supuesto, no hay duda que si la tramitación o el dictado de la sentencia en el juicio contencioso quedase supeditado a la finalización de aquélla, el pronunciamiento no resultaría eficaz y oportuno y, por lo tanto, no brindaría tutela jurisdiccional efectiva a los derechos comprometidos.
La integración normativa, como método jurídico para encontrar la solución de los casos no previstos, no puede realizarse sin atender a la valoración de su resultado desde el punto de vista axiológico
En el contexto descripto, los institutos que –como la prejudicialidad- resultan restrictivos de la garantía de acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva sólo son admisibles si están previstos de modo expreso por el legislador, lo cual no ocurre en el derecho local. Así las cosas, corresponde aplicar el instituto de la cosa juzgada, esto es, otorgar prevalencia al criterio del tribunal que resuelva en primer término sobre los aspectos que puedan resultar jurídicamente relevantes en el otro proceso.
Más aún, resulta improcedente aplicar por extensión analógica un instituto restrictivo de derechos; y la prejudicialidad resulta restrictiva del derecho del particular a obtener una sentencia que resuelva en tiempo oportuno las pretensiones de las partes en el marco del proceso judicial (tutela judicial efectiva). (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos f. Balbín).

Si la razón del instituto de la prejudicialidad es evitar el dictado de sentencias contradictorias, no resulta claro por qué la actuación de los magistrados con competencia contencioso administrativa debería quedar supeditada a la actuación previa de los magistrados con competencia penal, en lugar de adoptarse la solución inversa.
Dejando a salvo los supuestos en que resulta aplicable el instituto de la cosa juzgada, no parece razonable que se sustancie un proceso a través de todas sus etapas y, luego, al dictar sentencia, el juez deba atenerse a lo decidido por otro magistrado para evitar pronunciamientos contradictorios, incluso, eventualmente, con prescindencia de la prueba producida en el expediente que tramita por ante sus estrados. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos f. Balbín).

En el caso, en que se solicita suspender el trámite de este juicio hasta tanto se culmine la etapa instructoria en sede penal, teniendo en cuenta que: a) ninguna norma impide al órgano jurisdiccional avanzar en la tramitación y resolución del proceso, y b) el principio de la tutela judicial efectiva; es preciso concluir que resulta improcedente no sólo la suspensión del trámite solicitada por la parte demandada, sino también la suspensión del dictado de la sentencia.

Para que exista “causa contencioso-administrativa” y, entonces, para que quien invoca la protección judicial a través de una acción ordinaria por ante los tribunales de este fuero posea el carácter de sujeto legitimado para excitar la actividad jurisdiccional, es necesario que éste sea titular de un interés jurídico tutelado por el ordenamiento normativo -artículo 6 del Código Contencioso Administrativo y Tributario- y, a su vez, que dicho interés se vea afectado en forma efectiva o potencial por una acción u omisión imputable a una autoridad administrativa -tal como éstas son definidas en los artículos 1º y 2º del Código Contencioso Administrativo y Tributario- de manera que, a través de la acción intentada, se pretenda prevenir, hacer cesar o reparar los efectos lesivos que se invocan.

El artículo 6º del Código Contencioso Administrativo y Tributario no establece cuál es el alcance que cabe asignar a los términos “derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”, es decir, no define qué clase de intereses deben reputarse protegidos por el ordenamiento jurídico nacional y local.
Aplicando analógicamente el criterio en materia de defensa jurisdiccional de un interés propio individual y directo con los denominados “intereses de incidencia colectiva” sentado en los artículos 43 de la Constitución Nacional y 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (en principio, referidos a los recursos de amparo), las acciones reguladas en el Código Contencioso Administrativo y Tributario -a falta de una regulación expresa para éstas- surge que, dentro de los intereses jurídicos tutelados mencionados en el artículo 6º -y que habilitan a su titular a ocurrir por ante los tribunales judiciales de este fuero en caso de su eventual afectación- se encuentran, por un lado, los derechos subjetivos y, por el otro, los derechos de incidencia colectiva.
A su vez, de acuerdo a las enumeraciones –no taxativas- que la citadas previsiones efectúan, es claro que los derechos de incidencia colectiva se caracterizan porque, por su intermedio, el ordenamiento jurídico tutela intereses o bienes colectivos de pertenencia común, es decir, aquellos cuya titularidad no corresponde a un único sujeto, sino que ésta es compartida por un número prima facie indeterminado -pero eventualmente determinable- de individuos -vgr. el derecho a un medio ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano-. Asimismo, también se identifican con esta categoría aquellos intereses de pertenencia particular y de objeto visible, pero cuya afectación es susceptible de incidir en intereses colectivos o generales -vgr. los derechos de usuarios y consumidores.

Cuando se trata de derechos de incidencia colectiva, la legitimación de conformidad con el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires -aplicable en principio a la acción de amparo pero extensibles a las acciones ordinarias-, están legitimados para interponerla: a) cualquier sujeto afectado; b) las personas jurídicas defensoras de derechos e intereses colectivos; y c) el Defensor del Pueblo.
Mientras que en el primer supuesto -el afectado- el sujeto actúa invocando un interés propio (sin perjuicio de que su titularidad pueda ser compartida con otros sujetos), en el segundo caso -las asociaciones defensoras- éstas pueden recurrir a la jurisdicción tanto en defensa de un interés propio como en defensa de un interés común de sus asociados o representados, en cuanto grupo o clase diferenciada.
El fundamento del reconocimiento de esta legitimación especial para accionar a un sujeto distinto del afectado atiende, evidentemente, a la dimensión o repercusión social y/o sectorial que en ciertos casos puede significar la afectación de un dercho colectivo y que justifica, a su vez, expandir a estas asociaciones -dedicada principalmente a la protección de los intereses compartidos de sus asociados- la posibilidad de ocurrir por ante la justicia.
No obstante la ampliación en la legitimación operada a partir 1994, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que, para acceder a la jurisdicción, el demandante aún debe poder expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, no siendo suficiente con invocar el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes (CSJN, Consumidores Libres c/Cooperativa Limitada de Servicios de Acción Comunitaria s/Amparo”, sentencia del 7 de mayo de 1998).

Entre, en un extremo, la acción basada en derechos subjetivos patrimoniales individuales y, en otro extremo, la acción altruista puramente desinteresada de inconstitucionalidad (artículo 113, inciso 2, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Ley Nº 402), el ordenamiento jurídico puede prever diversas situaciones intermedias, como la legitimación otorgada en los diferentes supuestos de la acción de amparo local (artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y la acción contencioso-administrativa regulada en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.

De acuerdo a lo previsto en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo y Tributario la acción contenciosa debe versar en lo sustancial sobre los hechos planteados en sede administrativa.
La norma local habla de una relación “sustancial”; relación entre los hechos planteados en sede administrativa y lo que se alega en sede judicial que, necesariamente no pueden ser contradictorios.
Tal recaudo, en caso de no exagerarse, no carece de lógica, ya que el control judicial de la sanción impuesta debe apoyarse en los hechos valorados por la autoridad que originariamente la dispuso. Ello no implica admitir un limitado sistema de control, sino que sólo importa el cumplimiento del mandato legal vinculado a la lógica de la argumentación defensiva.

En el caso, el tribunal entiende que la solución que mejor se adecua al caso concreto y teniendo en cuenta las particularidades de la responsabilidad del Estado apuntadas (responsabilidad directa), es la que otorga efectos suspensivos de la prescripción de la acción también con relación al Gobierno de la Ciudad demandado, como consecuencia de la querella iniciada en sede penal contra los posibles responsables.
La interpretación amplia del artículo 3982 bis del Código Civil permite que el damnificado no sea compelido a promover la demanda civil para interrumpir el curso de la prescripción, obligándolo a accionar aunque no esté determinado en sede penal el carácter ilícito del hecho atribuido a los querellados, lo que podría ocasionarle una eventual imposición de costas. La minoría del plenario “Maciel, Marcos c/. Barry, Federico y otros”, del 18/2/2004, en función de ello entendió que estas razones de índole práctica justifican la extensión de los efectos suspensivos a todos lo responsables civiles y más allá del efecto relativo y personal que marca el artículo 3981 del Código Civil.

El artículo 3982 bis del Código Civil hace referencia a la querella criminal deducida contra “los responsables del hecho”, mientras a su ejercicio le otorga el efecto de suspender el término de la “acción civil”. Al no restringir en esta segunda parte los efectos suspensivos a aquellos responsables acusados en el proceso penal, no corresponde otorgárselos tan sólo respecto de ellos, sino que cabe hacerlos extensivos a los sujetos que como el Estado local —en el caso— no son susceptibles de ser querellados (conf. minoría plenario de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, “Maciel, Marcos c. Barry, Federico y otros”, del 18/2/2004, integrada por los Dres. Gatzke Reinoso de Gauna; Sansó; de Igarzábal; Highton de Nolasco; Zanonni; Ojea Quintana; Pascual; Álvarez; Daray; Vilar).
Esta postura resulta más apropiada para dar solución al supuesto en el que a diferencia del plenario citado —que hace referencia a las responsabilidades reflejas— nos encontramos ante un caso de responsabilidad directa del Estado. Ante la imposibilidad fáctica de dirigir querella contra este obligado, cabe otorgarle efectos suspensivos a la querella criminal entablada contra los órganos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires —médicos que atendieron al menor fallecido en el Hospital del Quemado, dependiente del GCBA—, en atención a que esa conducta muestra una clara intención de las víctimas —damnificados indirectos en este caso— de mantener vivo su derecho y de indagar las responsabilidades en que pudieron haber incurrido los presuntos responsables (arg. conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, sala I, sentencia del 4/3/1994, “Rivas, Mario R. y otra c. Gas del Estado”, publicado en La Ley t. 1994-D, p. 402; DJ, 1994-2, p. 872).
Lo expuesto guarda coherencia con los artículos 1101 y 1102 del Código Civil, en tanto éstos al igual que el 3982 bis, tienen por objeto proteger el interés jurídico de la víctima en sentido amplio abarcando también a sus sucesores legitimados (conf. Miguez y Robles, ob. cit.).

La procedencia de la acción judicial se encuentra sujeta a determinadas condiciones de admisibilidad (cfr. el ensayo de Muñoz, “Naturaleza de los plazos establecidos por la Ley Nº 19.549 para la impugnación judicial de los actos administrativos”, en Muñoz, Guillermo A. y Grecco, Carlos M., Fragmentos y testimonios del derecho administrativo, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, pág. 637 y Rejtman Farah, Mario, Impugnación judicial de la actividad administrativa, La Ley, Buenos Aires, 2000, pág. 147 y ss.), dentro de las cuales, los plazos de caducidad constituyen, en principio, una razonable reglamentación del derecho de acceso a la justicia.

En el caso, de conformidad con los artículos 24 de la Ley Nº 23.660, 2º de la Ley Nº 24.655 y 38 de la Ley Nº 23.661 resulta que la Obra Social para la Actividad Docente (OSPLAD) en oportunidad de promover estas actuaciones tuvo la posibilidad de decidir ante qué fuero iniciarlas y por qué tipo de proceso optar.
En efecto, se encontró a su alcance promover ante la Justicia Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social la acción ejecutiva prevista por el artículo 24 de la Ley Nº 23.660 o bien una acción ordinaria. Finalmente, pudo optar por la justicia ordinaria, en el caso el fuero contencioso administrativo y tributario, lo que finalmente hizo.
Fue el ejercicio de la prórroga de la jurisdicción operada, lo que implicó para la actora el sometimiento a la ley procesal que rige en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, es decir el Código Contencioso Administrativo y Tributario, la que no contempla la vía de apremio contra aquélla.

El título ejecutivo no condiciona la acción ejecutiva, ya que el título es sólo un presupuesto de la acción ejecutiva, pero si ésta no se encuentra prevista en la ley procesal cuando se demanda a la Ciudad, la acción ejecutiva no será posible. Es que, la demandabilidad del Estado no es igual a la de los particulares.
Es decir que, la circunstancia de que el artículo 24 de la Ley Nº 23.660 establezca que el cobro judicial de los aportes, contribuciones, recargos, intereses y actualizaciones adeudados a las obras sociales se hará por la vía de apremio, sirviendo de título suficiente el expedido por las obras sociales o los funciones en que aquéllas hubieran alegados esa facultad, no conduce inexorablemente - si la vía de apremio no se encuentra prevista en el ordenamiento local, Ley Nº 189-, a la tramitación de una acción ejecutiva.
En consecuencia, no encontrándose previsto en ese ordenamiento una acción ejecutiva contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sin que éste pueda conformarse a partir de la aplicación analógica de sus artículos 450 y siguientes -relativos a la ejecución fiscal- no solo por la inexistencia de una laguna legal sino, además, por no encuadrar en los supuestos de procedencia, corresponde que estas actuaciones tramiten por el procedimiento establecido en el Título VIII “De la demanda contra la autoridades administrativas y su contestación. Excepciones admisibles”.

Si bien esta Sala en otros precedentes reconoció el efecto suspensivo de las actuaciones administrativas respecto del plazo de prescripción (cfr. “Lococo, Marcela c/ GCBA s/ empleo público –no cesantía ni exoneración–”, expte. nº 3315/0 de mayo del 2006), un nuevo análisis de la cuestión a resolver conduce a modificar el anterior criterio y adherir a la postura que considera que la tramitación de las actuaciones administrativas produce la interrupción de los plazos legales y reglamentarios, incluso los de prescripción. Esta solución guarda coherencia con la expresión “reiniciarán” incluida en el apartado 9, del artículo 1º, inciso e) del decreto-ley o mal llamada ley 19.549 (similar al art. 22 inc. 9, dec. 1510/97), lo cual conduce a otorgar al término “suspensión” los mismos efectos que la “interrupción”. Esto concuerda, además, con la definición que da la Real Academia Española al término “reiniciar” como “recomenzar”, que a su vez se define como “volver a comenzar” (cfr. Diccionario de la lengua Española, vigésima segunda edición en www.rae.es). Esta es también la doctrina tradicional de la Procuración de tesoro de la Nación “que ha hecho especial énfasis en el vocablo ´reinician´, a partir del cual ha concluido que el efecto del procedimiento es detener el cómputo de la prescripción y extinguir el lapso transcurrido hasta ese momento (es decir, en definitiva, el efecto de la ´interrupción´)” (cfr. Durán, op. cit.).

Este Tribunal interpreta que la promoción del reclamo debe considerarse interruptiva de la prescripción, ya que configura un hecho revelador de la intención de ejercitar el derecho, lo que resulta suficiente para destruir la prescripción en curso, solución compatible con la vigencia del principio in dubio pro actione. Ese efecto se genera aun cuando la gestión administrativa padezca de los mismos vicios que la ley considera irrelevantes para obstar el efecto interruptivo de los recursos (presentación mal calificada, con defectos formales insustanciales o deducida ante un órgano incompetente por error excusable) o bien fuera innecesaria, siempre, claro está, que no resultase ostensiblemente improcedente.

El procedimiento es el cauce formal de la acción administrativa. Las formalidades de índole procesal o rituaria exigidas en la tramitación de las actuaciones propias de la vía administrativa constituyen el cauce jurídico necesario para garantía de los intereses de los particulares y de la Administración. Así, el sometimiento de la acción administrativa a un cauce formal se ha justificado desde dos perspectivas distintas: como garantía del interés público concretado en la legalidad y de los derechos de los particulares.

En el caso, corresponde extender los efectos de la suspensión de los plazos de prescripción de la acción civil que establece el artículo 3982 bis del Código Civil a todos los demandados a los que se les atribuye responsabilidad civil, aún a los que no fueron querellados o no fueran susceptibles de serlo.
El citado artículo hace referencia a la querella criminal deducida contra “los responsables del hecho”, mientras a su ejercicio le otorga el efecto de suspender el término de la “acción civil”. Al no restringir en esta segunda parte los efectos suspensivos a aquellos responsables acusados en el proceso penal, no corresponde otorgárselos tan sólo respecto de ellos, sino que cabe hacerlos extensivos a los sujetos que como el Estado local —en el caso— no son susceptibles de ser querellados.
Esta postura resulta más apropiada para dar solución al supuesto de responsabilidad directa del Estado. Ante la imposibilidad fáctica de dirigir querella contra éste, cabe otorgarle efectos suspensivos a la querella criminal entablada contra los demás "presuntos responsables", en atención a que esa conducta muestra una clara intención de las víctimas de mantener vivo su derecho y de indagar las responsabilidades en que pudieron haber incurrido los presuntos responsables

En el caso, corresponde -teniendo en cuenta las particularidades de la responsabilidad del Estado- otorgar efectos suspensivos de la prescripción de la acción también con relación al Gobierno de la Ciudad demandado, como consecuencia de la querella iniciada en sede penal contra los posibles responsables (en igual sentido, esta Sala, in re “Gómez José Luis y otros contra GCBA (Hospital del Quemado) y otros sobre Daños y Perjuicios”, Expte: EXP 1374/0, sentencia del 14/12/2004).
Esta interpretación amplia del artículo 3982º bis del Código Civil permite que el damnificado no sea compelido a promover la demanda civil para interrumpir el curso de la prescripción, obligándolo a accionar aunque no esté determinado en sede penal el carácter ilícito del hecho atribuido a los querellados, lo que podría ocasionarle una eventual imposición de costas. La minoría del plenario “Maciel”, en función de ello entendió que estas razones de índole práctica justifican la extensión de los efectos suspensivos a todos lo responsables civiles y más allá del efecto relativo y personal que marca el artículo 3981º del citado ordenamiento.

En el caso, corresponde revocar el pronunciamiento recurrido y, en consecuencia, tener por habilitada la instancia judicial.
En efecto, la exigencia de agotar la instancia administrativa previamente al deducir demanda judicial tiene por objeto que los órganos competentes examinen las pretensiones de los administrados, a fin de evitar juicios innecesarios.
Sin embargo, ello no permite sostener que el ordenamiento normativo vigente establece como principio general la necesidad del agotamiento de la via administrativa en todos los casos que se ejerza una acción contencioso administrativa.
Al respecto se ha señalado que cuando el empleado público pretende el reconocimiento de un derecho preexistente, nacido en el marco del vínculo contractual de empleo público, no está obligado a agotar la vía administrativa como condición para ejercer su pretensión en sede jucidial (Carlos F. Balbín, Código Contencioso Adminstrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Bueno Aires, Ed. Lexis Nexis, 2003, pags. 76/77).