El rol del Gobierno en materia de libertad de expresión no es desatender el discurso crítico y minoritario, interviniendo, controlando y censurando sus expresiones, sino que debe propiciarlo, estimularlo y hasta apoyarlo económicamente.

Toda resolución por la que se impide la aplicación de un acto de gobierno constituye una grave traba para el funcionamiento del Estado, que sólo es aceptable para preservar el principio de jerarquía constitucional.

Toda la actividad estatal, como consecuencia directa del principio republicano de gobierno, debe ser objeto de controles integrales en todos sus aspectos jurídicos y materiales (o de acuerdo a la enumeración del art. 103 de la Ley N° 24.156, de administración financiera, que resulta aquí ilustrativa, el control debe “abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión”, enumeración acorde a la del art. 85, CN, que tiene su correlación al nivel local en los arts. 132, 133 y 135, CCABA, así como en el art. 119, ley 70, de administración financiera de la Ciudad).
Esta función de control también perdura cuando, para la concreción de los cometidos públicos, participan agentes privados mediante la suscripción de contratos. Es por dicha razón que todo contrato administrativo, por el sólo hecho de ser tal, supone la potestad estatal de dirigir y controlar.

El rol del Gobierno en materia de libertad de expresión no es desatender el discurso crítico y minoritario, interviniendo, controlando y censurando sus expresiones, sino que debe propiciarlo, estimularlo y hasta apoyarlo económicamente.

La obligación del Estado de proteger los derechos de los demás se cumple estableciendo una protección legal contra los ataques intencionales al honor y a la reputación mediante acciones civiles y también garantizando el derecho de rectificación o respuesta. El uso de los poderes coercitivos para limitar la expresión de ideas, se presta al abuso, como medida para acallar ideas y opiniones impopulares, con lo cual se restringe un debate que es fundamental para el funcionamiento eficaz de las instituciones democráticas.

El Estado garantiza la protección de las creencias religiosas de todos los individuos, pero no puede caer en un uso abusivo de sus poderes coactivos para reprimir la libertad individual de formarse opinión y expresarla, por más que esa opinión sea grosera, injustificada o hiriente.

No hay forma más intolerable de opresión que la del gobierno que silencia sus críticos, o a las ideas con las que no está de acuerdo, valiéndose del monopolio de la fuerza que la misma ciudadanía le ha conferido. Y para garantizar el respeto de las opiniones de esa ciudadanía, en especial las provenientes de los grupos minoritarios, es esencial que sean los jueces quienes adopten posturas garantizadoras.

El derecho a condiciones mínimas de asistencia e inclusión social es un derecho fundamental que resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía individual (conforme artículo 19 de la Constitución Nacional). Esta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida.
El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllas no se torne ilusorio. (in re “Pérez Víctor Gustavo y otros C/GCBA s/Amparo”, expte. 605 del 26/01/01; en sentido concordante, “Benítez, María Romilda y otros c/ GCBA. s/Medida Cautelar” Exp. 2069, J. 2, S. 3 del 16/11/01).

Para que la libre elección de una obra social resulte posible, no es suficiente con la sola abstención, sino que requiere una colaboración activa del Estado, esto es, la ejecución de acciones positivas. Ello resulta concordante, a su vez, con lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que establece el deber de la Ciudad de desarrollar políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Este deber de reconocimiento y tutela reviste aún mayor relevancia cuando se trata de los miembros de la sociedad que tienen su ámbito de autonomía reducido por razones económicas y sociales.

Ha señalado este Tribunal que “el derecho a condiciones mínimas de asistencia e inclusión social es un derecho fundamental que resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía individual (conforme artículo 19 de la Constitución Nacional). Esta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida.
El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio” (esta Sala, “Pérez, Victor Gustavo y otros c/ G.C.B.A. s/ amparo, expte. nº 605, sentencia del 26/01/01; en sentido concordante, “Benitez, María Romilda y otros c/ G.C.B.A. s/ medida cautelar” expte. nº 2069, resolución del 16/11/01).
En definitiva, para que la libre elección del plan de vida resulte posible, no es suficiente con la sola abstención, sino que requiere una colaboración activa del Estado, esto es, la ejecución de acciones positivas. Ello resulta concordante, a su vez, con lo dispuesto en el artículo 17, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que establece el deber de la Ciudad de desarrollar políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Este deber de reconocimiento y tutela reviste aún mayor relevancia cuando se trata, como en el sub examine, de los miembros de la sociedad que tienen su ámbito de autonomía reducido por razones de exclusión social.
En conclusión, a efectos de garantizar la autonomía individual de las personas, resulta imprescindible que la autoridad pública respete y promueva, en forma preferencial, los derechos sociales de los grupos más vulnerables.

Es cierto que el derecho a la vivienda se encuadra dentro de los denominados derechos sociales, culturales y económicos, pero ello no implica que carezca de protección estatal. En efecto, tanto la Constitución de la Ciudad, en sus artículos 10, 20 y 31, como algunos tratados internacionales con jerarquía constitucional, conforme el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional —en especial, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2)— imponen al Estado obligaciones de hacer (acciones positivas), así como de no hacer (acciones negativas).
Así, el derecho a la vivienda, al igual que los restantes derechos sociales, implica para las autoridades diferentes niveles de obligaciones, a saber; por un lado, obligaciones de respetar y proteger, que requieren que el Estado no adopte medidas que impidan o dificulten su goce y, a su vez, garantice que terceros no priven a las personas del derecho a la vivienda; por el otro, obligaciones de realizar y promover, que implican el deber estatal de planificar y ejecutar actividades que fortalezcan el acceso de la población a la vivienda, de manera tal que quienes se encuentran en una situación de pobreza puedan superar la crisis y asegurarse una morada por sus propios medios. Dentro de ese campo se inscriben todas las iniciativas legales adoptadas para facilitar su concreción, entre ellas, obviamente, los planes de vivienda.
A su vez, resulta pertinente señalar que constituye un principio cardinal del estado de derecho que frente a toda exigencia constitucional o legal, la Administración no está facultada, sino obligada a actuar en consecuencia.

El derecho a la vivienda implica, por su naturaleza, un deber de las autoridades públicas de garantizar un nivel mínimo de efectiva vigencia. Como ya se ha señalado, en algunos casos es necesario adoptar medidas positivas, cuando el grado de satisfacción del derecho se encuentre en niveles que no alcancen los mínimos exigibles. De esta forma, cuando un individuo o grupo es incapaz de acceder a una vivienda digna, el Estado tiene en tal caso la obligación de adoptar las medidas pertinentes para proveer, al menos en un estadio básico, la satisfacción de esa necesidad. Este deber tiene vigencia aún en períodos de crisis, en especial cuando se trata de grupos en situación de extrema precariedad.

Este Tribunal entiende que no corresponde realizar un control sobre la oportunidad o mérito de las políticas sociales implementadas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ni, mucho menos, invadir a través de una decisión jurisdiccional competencias propias de otros poderes, sino determinar si la Administración ha cumplido con las normas jurídicas y los programas creados por el propio Gobierno.
En este aspecto no es posible soslayar que la implementación de los derechos constitucionales a través de políticas públicas depende de actividades de planificación, previsión presupuestaria e implementación que, por su naturaleza, corresponden a los poderes políticos.
Es claro, a su vez, que por expreso imperativo constitucional y de acuerdo con el principio de división de poderes, los jueces no deben asumir la tarea de diseñar políticas públicas, sino la de confrontar el diseño de tales políticas con los estándares jurídicos aplicables. Así, cuando las normas constitucionales fijan pautas para el diseño de políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos allí reconocidos, y ante la falta de adopción de medidas o cuando éstas se revelan como insuficientes o inadecuadas, corresponde al Poder Judicial reprochar esa omisión (cfr. Abramovich, Víctor, “Acceso a la justicia y nuevas formas de participación en la esfera política”, JA 2006-II, fascículo Nº 12, pág. 17).

Cuando los jueces revisan las conductas de la Administración en el marco de las causas en las cuales han sido llamados a conocer no invaden zona de reserva alguna, sino que se limitan a cumplir con su función específica, esto es, ejercer el control de la función administrativa a fin de constatar si su ejercicio se adecua o no al ordenamiento jurídico. En tal sentido, esta Sala ha destacado que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires atribuye al Poder Judicial el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella, los convenios que celebre la Ciudad, los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales (art. 106). A su vez, el artículo 13, inciso 3, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires —en consonancia con el art. 18, CN— consagra de manera categórica el principio de inviolabilidad de la defensa en juicio.
La claridad de estas disposiciones no encuentra excepción alguna en el restante articulado de la Constitución local y, por lo tanto, todas las acciones y omisiones de la Administración son revisables judicialmente para determinar su conformidad con el ordenamiento jurídico (esta Sala, in re “Fullone, Mirta Susana c/ G.C.B.A. y otros s/ amparo”, EXP. 12.912/0, sentencia del 22 de diciembre de 2005, entre otros precedentes).
Es que, precisamente, es de la esencia del Poder Judicial resolver los conflictos traídos a su conocimiento, declarando el derecho aplicable a cada caso. Y como en un orden jurídico democrático ninguna actividad del Estado puede quedar por fuera del Derecho, resulta palmario que todos los actos (y omisiones) de aquél son susceptibles de ser confrontados con el derecho vigente —en cuya cúspide se encuentra la Constitución Nacional— para evaluar su grado de concordancia con él.
En otras palabras, el Poder Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros poderes del Estado, pero lo que sí debe hacer es ejercer la función judicial, esto es, la potestad de juzgar, entre otras cuestiones, la constitucionalidad de las leyes, normas y actos dictados por aquéllos.
En sentido concordante, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado que “Es incuestionable la facultad de los tribunales de revisar los actos de los otros poderes -nacionales o locales- limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio para la decisión de los juicios regularmente seguidos ante ellos” (Fallos, 320:2851).

La Ley Nº 2145 autoriza expresamente el dictado de medidas cautelares, con carácter accesorio a la pretensión principal, con el objeto de asegurar los efectos prácticos de la sentencia definitiva (arts. 15 y 19). Asimismo, el artículo 177, del Código Contencioso Administrativo y Tributario —aplicable al amparo en función de la supletoriedad establecida en el art. 28, ley 2145— prevé el dictado de medidas cautelares de contenido positivo (como la cuestionada en el caso) incluso cuando coincidan con el objeto sustancial de la acción.
Así las cosas, resulta claro que la legislación vigente no impide —sino que, antes bien, permite de manera expresa— que el objeto de las medidas cautelares coincida con el de la pretensión de fondo. En tal supuesto, si una vez sustanciado el proceso el juez concluye estimando la demanda, la sentencia de mérito otorgará carácter definitivo a la decisión adoptada durante el trámite con carácter cautelar.
En otras palabras, no hay impedimento para que, una vez finalizado el trámite del proceso, al dictar sentencia el juez examine el mérito de la pretensión y, si la encuentra debidamente fundada, resuelva que el pronunciamiento de índole cautelar adquiera carácter definitivo, en tanto ello resulte conducente para la resolución de la causa. Ese es el sentido de la “ratificación” —parcial— de la medida cautelar que dispone la clausura del Centro de Evacuación y la puesta a disposición de los subsidios, efectuada por el Sr. Juez de primera instancia en la sentencia apelada.
En este caso, si bien el objeto de la decisión cautelar trasladada a la sentencia no coincide con la pretensión de fondo (acceso efectivo a las viviendas sociales definitivas), constituye sin embargo un medio adecuado y razonablemente idóneo para posibilitar su concreción; asumiendo, por un lado, que la ejecución del mandato legal demandará un tiempo prudencial y, por el otro, que la situación actual por la que atraviesan los beneficiarios en el núcleo de viviendas transitorias ya no puede prolongarse por más tiempo.

En el caso, el centro de evacuados al que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires trasladó numerosas familias presenta actualmente condiciones severas de precariedad, que aparejan un riesgo tangible para la seguridad, la integridad física, la salud y la vida de las personas.
Por tanto, el Tribunal advierte la necesidad de evitar —por todos los medios disponibles— la continuidad de este estado de cosas, que hace imprescindible la reubicación urgente de los habitantes del asentamiento. Para concretar esta finalidad, el Señor juez de primera instancia deberá convocar a las partes, con la urgencia del caso, a una audiencia en la que propondrá las fórmulas conciliatorias que estime pertinentes (doctr. art. 29, inc. 2, ap. ‘a’, CCAyT) para que los litigantes acuerden la reubicación de la totalidad de los habitantes del asentamiento, a fin de posibilitar el cierre del centro de evacuados.
Con el objeto de posibilitar la reubicación de las personas y así garantizar debidamente sus derechos, la Ciudad deberá otorgar albergue en hoteles u otros ámbitos que reúnan condiciones de habitabilidad, dignidad y seguridad adecuadas, o un subsidio suficiente para satisfacer las necesidades básicas de vivienda.
La reubicación o percepción del subsidio se hallarán condicionadas a la efectiva desocupación de los inmuebles que, con carácter transitorio, ocupan los beneficiarios, y no implicará la renuncia a la vivienda definitiva en los términos de la Ley Nº 1987.

La responsabilidad de atención sanitaria gubernamental en materia de salud mental recae, por expreso mandato constitucional (artículo 21 incisos 12 y 13 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Ley Nº 448), en los establecimientos estatales. A ello debe agregarse, que se encuentra vedada a priori la transferencia de recursos a entidades privadas con o sin fines de lucro, y que como regla debe tenderse a la externación de los asistidos, por lo que deben extremarse los recaudos para evitar su internación o cualquier otro tipo de tratamiento que conspire contra su reinserción social.

El derecho a condiciones mínimas de asistencia e inclusión social es un derecho fundamental que resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía individual (conforme artículo 19 de la Constitución Nacional). Esta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida.
El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllas no se torne ilusorio. Es cierto que la omisión estatal no es la causa pero si una condición del resultado -estado de indefensión- máxime cuando existe un deber normativo de actuar según surge de la Constitución de la Ciudad.

El criterio para aceptar o excluir el ejercicio de facultades constitucionales y legalmente otorgadas al gobierno local en lugares sometidos a la jurisdicción federal por interés nacional, es precisamente el de la compatibilidad con dicho interés. Como el ejercicio de una facultad por la Ciudad en los enclaves de jurisdicción federal incide siempre en estos, la pauta no es la incidencia sino su compatibilidad con lo afectado o inherente a esa utilidad nacional o con las actividades normales que la utilidad nacional implique. Debe concluirse que si esa facultad local no condiciona, menoscaba o impide el interés nacional, es compatible con él. Los tres efectos censurados, en cuanto disputan en diverso grado su primacía al interés nacional, indican que el ejercicio del poder local podría considerarse incorrecto (doctrina de Fallos: 308:647 y sus citas entre muchos otros).

En el marco de una resolución administrativa (Resolución Nº 239/97 de la Secretaría de Planeamiento Urbano y Medioambiente) destinada a reglamentar aspectos vinculados a la regularización de obras de infracción, y so pretexto de “fijar formal y definitivamente un procedimiento al efecto”, se modifica en la práctica el régimen previsto por el Código de Edificación, disponiendo la aplicación del numeral 2.2.5.2. (referido al contralor de obras en ejecución) a circunstancias de hecho diferentes a las previstas por el legislador, e incluidas en el artículo 6.3.1.2. (contralor de obras existentes).
Así, la Administración ha extendido su potestad reglamentaria hasta los mismísimos límites de la zona de reserva legal en la materia (art. 81, inciso 3 de la C.C.A.B.A.), en lugar de promover los cambios que considere adecuado realizar al plexo normativo en cuestión mediante la iniciativa legislativa de que dispone el Poder Ejecutivo (art. 85 de la C.C.A.B.A.).

El Poder Judicial está facultado para determinar, en una causa concreta, si el demandado –en este caso, el Gobierno de la Ciudad-, incurrió en una acción u omisión ajena al ordenamiento jurídico.
Ello así, debido a que, en este caso, no se discute la oportunidad, mérito o conveniencia de un determinado acto de gobierno sino la falta de adecuación del accionar administrativo frente a la legislación vigente en la materia, atentando contra las normas constitucionales e infraconstitucionales dictadas en consecuencia. Conforme lo expuesto, no puede sostenerse válidamente que este tipo de intervención haya invadido la zona de reserva de la Administración.

Este Tribunal entiende que no corresponde realizar un control sobre la oportunidad o mérito de las políticas sociales implementadas por el Gobierno de la Ciuad de Buenos Aires ni, mucho menos, invadir a través de una decisión jurisdiccional competencias propias de otros poderes, sino determinar si la Administración ha cumplido con las normas jurídicas y con los programas creados por el propio Gobierno.
En este aspecto no es posible soslayar que la implementación de los derechos constitucionales a través de políticas públicas depende de actividades de planificación, previsión presupuestaria e implementación que, por su naturaleza, corresponden a los poderes políticos.
Es claro, a su vez, que por expreso imperativo constitucional y de acuerdo con el principio de división de poderes, los jueces no deben asumir la tarea de diseñar políticas públicas, sino la de confrontar el diseño de tales políticas con los estándares jurídicos aplicables y —en caso de hallar divergencias— reenviar la cuestión a los poderes pertinentes para que éstos adecuen su actividad a los mandatos constitucionales.
Así, cuando las normas constitucionales fijan pautas para el diseño de políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos allí reconocidos, y ante la falta de adopción de medidas o cuando éstas se revelan como insuficientes o inadecuadas, corresponde al Poder Judicial reprochar esa omisión (cfr. Abramovich, Víctor, “Acceso a la justicia y nuevas formas de participación en la esfera política”, JA 2006-II, fascículo Nº 12, pág. 17).

Corresponde a los poderes Legislativo y Ejecutivo la determinación de las políticas de gobierno que cumplan con la obligación constitucional de asegurar los derechos objeto de tutela en este proceso -igualdad real de oportunidades y de trato a las personas con necesidades especiales-. A su vez, la decisión en torno a los cursos de acción que resultan idóneos para hacer efectivo este derecho es materia privativa de la ley y la Administración.
Ello no obsta a que, frente a una controversia —y en caso de resultar procedente la acción por encontrarse reunidos los diferentes presupuestos procesales de admisibilidad—, corresponda al órgano jurisdiccional corroborar, en primer lugar, si el órgano político cumplió con su deber constitucional de reconocer los derechos y, a tal efecto, diseñó políticas públicas tendientes a asegurar su efectiva vigencia.
En segundo término, corresponde al juzgador determinar si la política o el programa a tal efecto creados son razonables, es decir, si éstos se ajustan a los estándares constitucionales y, asimismo, si resultan adecuados para satisfacer los derechos. Si los mencionados programas cumplen con tales presupuestos, ninguna consideración corresponde hacer a los jueces sobre políticas alternativas.
Finalmente y en tercer lugar, es necesario que el magistrado compruebe si, una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos, éstos efectivamente se cumplen. Este último supuesto es el que se presenta en la especie. En consecuencia, de acuerdo a lo sostenido precedentemente, es evidente que la razonabilidad y, luego, el adecuado cumplimiento de las políticas o programas creados a efectos de tutelar el derecho constituyen, en los términos señalados supra, una cuestión susceptible de control judicial.