Tanto la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad (LPABA) en su artículo 7 inciso e, como la Ley especial de Procedimientos de Faltas en su artículo 21 exigen que todo acto de la administración sea adecuadamente motivado (como ocurre con cualquier acto de emitido por algún órgano del poder público).
Este Tribunal consideró en causas precedentes que dicho defecto no provoca el dictado de la nulidad de la decisión administrativa; ello, cuando los hechos aludidos por la decisión cuestionada encuentran sustento suficiente en las restantes probanzas incorporadas a la causa o en la prueba producida en el debate oral realizado en sede judicial, y estos son recogidos por la sentencia judicial como sustento de la decisión (“TEB SRL, s/ Falta de permiso de cartel”, causa Nº 267-00-CC/2005, rta. el 16/9/2005).

La afirmación de la naturaleza penal de la multa impuesta por una falta, no implica que el juez se introduzca en el debate sobre el origen y la naturaleza de la deuda o de la causa de la obligación cuya ejecución se impetra o cuestione el acto administrativo pertinente o alguno de sus caracteres, tal como la fuerza ejecutoria.
Sin perjuicio de lo anterior, aún en la hipótesis de que el Magistrado hubiera analizado la causa del título debe tenerse presente que al asignar competencia a este Fuero para conocer en procesos como el de marras, el Tribunal Superior de Justicia argumentó que: “si bien en este tipo de procesos es sabido que la regla es la imposibilidad de valoración de la causa de la obligación que generó el “título ejecutivo”, no se debiera desconocer que, en circunstancias extraordinarias o excepcionales (“casos anómalos”), la Coste Suprema de Justicia de la Nación se ha introducido en la consideración de este aspecto e, incluso, se ha consentido la ordinarización del proceso y la producción de prueba... Desde esta perspectiva, también resulta razonable que el juez con competencia específica en las cuestiones de faltas sea quien deba conocer en la ejecución de una multa generada por una infracción a dicho régimen...” (GCBA c/Fontenla, Américo Mariano s/ejecución de multas s/conflicto de competencias”, expte. Nº 2823/04, rta. 19/03/04).

El Decreto del Gobierno de la Ciudad, mediante el cual se dispuso la demolición de ciertas obras en una finca, constituye un acto administrativo que, al dirigirse a destinatarios singulares y precisos, debe ser considerado de alcance particular, por ello adquiere eficacia a partir de su notificación al interesado (art. 11 LPABA).
Asimismo, dicha notificación, atento sus consecuencias, debe cumplir, bajo pena de nulidad -y por ende bajo apercibimiento de ineficacia del acto- con los requisitos legales que exige el artículo 60 de la Ley de Procedimientos Administración de la Ciudad de Buenos Aires (indicación de los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos o, en su caso, si el acto agota las instancias administrativas).

Conforme el artículo 12 de la L.P.A.B.A. la fuerza ejecutoria del acto administrativo –la facultad de la administración de ejecutarlo por sí misma- cede en supuestos de excepción como en el caso que se ordene la demolición de obras pues es claramente necesario utilizar la coacción contra los bienes de un administrado; aquí reside la explicación de por qué es necesaria la intervención judicial.
Sin embargo, como se desprende de lo manifestado, la intervención judicial para autorizar el allanamiento de domicilio para demoler obras no autorizadas por la administración no tiene por finalidad examinar en profundidad la legalidad del acto administrativo, cuya ejecución la autoridad administrativa busca, pues ello tan solo es posible cuando algún interesado ponga en funcionamiento los mecanismos de control, administrativos o judiciales, pertinentes.

Los recaudos exigidos por el artículo 60 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires tienen una finalidad, es decir, una razón de ser. Ella es garantizar al administrado el ejercicio del derecho de defensa, también erigido como principio legal del procedimiento administrativo (art. 22 apartado f LPABA)
En efecto, es imprescindible que se garantice al administrado, en el marco del procedimiento administrativo, el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas así como a una decisión fundada.

El acto administrativo conserva intacta su presunción de legitimidad a falta de impugnación oportuna y si no ostenta una nulidad manifiesta el traslado a la contraparte de la orden de allanamiento solicitada para hacer efectiva la decisión del acto administrativo no resulta esta la ocasión, conforme las normas legales y la jurisprudencia, para discutir su causa, es decir los antecedentes de hecho y de derecho que llevaron a su dictado, ni su motivación.

A pesar de estar instrumentado en un decreto, la decisión del Jefe de Gobierno (de demoler obras ubicadas en una vivienda particular implica, por su contenido, la existencia de un acto administrativo de alcance particular) a diferencia de los actos de alcance general, es decir de los reglamentos que dicta la administración en ejercicio de sus potestades.
Esta distinción no es ociosa pues el régimen jurídico que hace a la eficacia de una y otra manifestación de la voluntad administrativa es distinto.
En efecto, se ha dicho que “(U)n acto administrativo y un acto de alcance general están constituidos por el conjunto de elementos que funcionan como requisito de validez. Ahora bien, el acto administrativo no siempre es, por la simple circunstancia de que reúna tales requisitos, jurídicamente eficaz, pues, como surge de la LPAC, la eficacia quedará supeditada a su notificación, y si se trata de un reglamento, a su publicación”(Tomás Hutchinson, Procedimiento administrativo de la Ciudad de Buenos Aires, comentario exegético del decreto 1510/97, jurisprudencia aplicable, Buenos Aires, Astrea, 2003, p. 80; lo destacado no obra en el original).

A efectos de que la notificación del acto administrativo de alcance particular sea eficaz, no basta que se comunique, por ejemplo, la parte resolutiva del acto o se remita copia del mismo; se requiere además que se indiquen los recursos de que puede ser objeto el acto y el plazo dentro del cual se los debe articular, además de si se encuentra agotada la vía administrativa (art. 60 LPABA).
Por su parte el artículo 64 LPABA sanciona el incumplimiento de la notificación en la forma indicada estableciendo que en ese caso el acto no producirá efectos jurídicos legales.

En el caso, la causa del acto, es decir de los antecedentes de hecho y de derecho que llevaron al dictado del decreto del Gobierno de la ciudad que ordena la demolición de ciertas obras en una finca, no fue objeto de impugnación por parte del administrado sino recién con motivo de corrérsele traslado del allanamiento ordenado para hacerlo efectivo. En consecuencia, no resulta esta la ocasión para discutir la causa del acto administrativo ni su motivación.

Los actos de la Administración están subordinados a una norma habilitadora, como consecuencia del principio de legalidad. Cuando la Administración promueve acciones materiales restrictivas o cercenadoras de los derechos y garantías individuales, sin el sustento de una norma, se quebranta el principio de legalidad y se está en presencia de una vía de hecho, la cual conlleva la ilicitud del obrar administrativo con la consiguiente responsabilidad patrimonial.(Del voto en disidencia del Dr.Esteban Centanaro).

Las consecuencias de las vías de hecho -concepto procedente de la jurisprudencia francesa- inciden en la esfera personal de los administrados, ya que éstas restringen indebidamente los derechos y garantías individuales. La ilegitimidad obedece a la ausencia de la habilitación necesaria del obrar administrativo. Así, el concepto de vía hecho pertenece al campo de la ilegitimidad y comprende todos aquellos comportamientos materiales que impliquen una violación del ordenamiento jurídico. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

El artículo 7 inciso e) del Decreto- ley N° 19459/72 (al igual que el artículo 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos) establece como uno de los requisitos esenciales del acto administrativo la motivación.
La necesidad legal de fundar el acto administrativo no constituye una exigencia vacía de contenido ya que el propósito de la norma radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto.
Ello es así por cuanto los principios republicanos imponen la obligación a la Administración de dar cuenta de sus actos cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que éstos puedan ser impugnados por quienes vean afectados sus derechos.

No cumple los requisitos de una motivación válida del acto administrativo cualquier frase o conjuntos de frases, carentes de contenido, expresiones de manifiesta generalidad, o la sola mención de todas las ordenanzas, no corresponde tampoco tomar como fundamentación los informes técnicos por cuanto para ello deberán haber sido comunicados al interesado juntamente con el pretendido acto. Se requiere el análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto, además debe existir un nexo lógico entre el supuesto fáctico y la decisión que se adopta. Admitir o convalidar un proceder contrario de la administración importaría una falta de compromiso con el Estado de Derecho.

La mención expresa de las razones y antecedentes, fácticos y jurídicos, determinantes de la emisión del acto administrativo se ordena a garantizar una eficaz tutela de los derechos individuales, de modo que los particulares puedan acceder a un efectivo conocimiento de las motivaciones y fundamentos que indujeron a la administración al dictado de un acto que interfiere en su esfera jurídica, ello en función de un adecuado contralor frente a la arbitrariedad y del pleno ejercicio de defensa (cf. CSJN, Fallos 322:3066, Disidencia de los Dres. Eduardo Moliné O'Connor y Carlos S. Fayt).(Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

Requerir la motivación explícita como recaudo de validez del acto administrativo no puede calificarse como un rigorismo formal, ya que se trata de una exigencia que es establecida como elemental condición para la real vigencia del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos, presupuesto ineludible del Estado de derecho, del sistema republicano de gobierno, e implica el pleno respeto del derecho del debido proceso.
La motivación se erige así no solo en un requisito de racionalidad sino también de constitucionalidad de la decisión administrativa. (Dr. Esteban Centanaro, en disidencia)

La regla en materia de acto administrativo son las formalidades del acto, en el sentido de que ellas están concebidas como garantía del ciudadano y como tales deben ser aplicadas e interpretadas. No se trata, pues de meras cuestiones de forma, sino de formalidades que deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad.
No puede sino concluirse que este acto debe reunir, para su validez, los requisitos esenciales enunciados en el artículo 7º de la Ley de Procedimientos Administrativos, de manera que su ausencia o la comprobación de un vicio que impida su existencia acarrea, necesariamente, su nulidad y la misma sanción se impone en virtud de lo dispuesto en el art. 14 inc. b). (Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

El vicio en la motivación y la inobservancia de los procedimientos que presente el acto administrativo no es susceptible de saneamiento posterior por el principio de legalidad objetiva que debe regir la actividad de la administración. Aceptar la inobservancia del ordenamiento jurídico del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implicaría en primer lugar admitir la creación por vía pretoriana de una forma de saneamiento de actos nulos y en segundo lugar consentir judicialmente la sistemática violación de las normas por parte de un órgano del mismo estado que las crea.(Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

La administración para poder exigir al contribuyente el cobro de las diferencias que a su juicio corresponden, respecto del cambio de destino o por otros motivos, de conformidad con las pruebas existentes, deberá proceder respetando los requisitos esenciales del acto administrativo y demás normas aplicables.
(Dr. Esteban Centanaro, en disidencia).

Ha sido la propia administración quien al reglamentar el régimen de disponibilidad del personal municipal (art. 2 inc. a del Anexo del Decreto N° 3837/90 (modificado por el Decreto N° 4188/1991) se ha autoexigido una debida fundamentación de la decisión de incluir a un agente en dicho régimen.
Dicho requisito debe ser estrictamente observado a efectos de plasmar al caso concreto el indeterminado concepto "razones de mejor servicio" y aventar la posibilidad de procederes arbitrarios.
El inciso en cuestión impone la explicitación clara y concreta de los diversos supuestos que forman la convicción del funcionario respecto a la necesidad de la medida adoptada y de qué modo redundará en una mejora del servicio a su cargo.
Aconseja también una estricta observancia del requisito de fundamentación adecuada la circunstancia de que en el artículo 57 de la Ley N° 471 no se haya incluido como causal de inclusión en el régimen de disponibilidad a las "razones de mejor servicio" y sólo se hayan previsto tres supuestos objetivos como son razones de reestructuración, calificación de desempeño negativa o suspensión o traslado vinculados a sumarios disciplinarios.
Sin entrar en consideraciones respecto a la derogación del régimen del Decreto N° 3837/90 por la Ley N° 471, lo cierto y concreto es que desde la sanción del Capítulo XIII "Del régimen de Disponibilidad" de la mencionada ley, la interpretación de todo lo
vinculado a la materia no puede efectuarse sin tener presente sus disposiciones.

En el caso, si el pase a disponibilidad del agente obedeció a "razones de mejor servicio", éstas no fueron debidamente fundamentadas, tal como lo establece el artículo 2 inciso a) del Anexo del Decreto N° 3837/90 (modificado por el Decreto N° 4188/1991) que regula el régimen de disponibilidad del personal municipal. Si, por otro lado, respondieron a una reestructuración, reducción o supresión de estructuras, no se alegó ni se acreditó su efectiva existencia o su alcance. Y por último, si las razones hubiesen sido las que explicita el interventor (haber cometido errores administrativos inexcusables conforme su responsabilidad funcional, así como también haberse negado a acatar directivas), las mismas no fueron invocadas en la fundamentación de los actos administrativos que dispusieron su disponibilidad, y además no conforman uno de los presupuestos que las normas prevén como causal de inclusión en dicho régimen, sino que parecerían constituir hechos con entidad para ventilarse en el marco de un procedimiento disciplinario.
De allí que sólo reste concluir en la nulidad de los actos impugnados por violación a las facultades regladas de la administración, en cuanto a la obligación de motivar adecuadamente el acto que genéricamente le impone el articulo 7, inciso "e" de la Ley de Procedimientos Administrativos y en forma particular el inciso "a" del artículo 2 del Decreto N° 3837-MCBA-1990.

La presunción de legitimidad de la que goza el acto administrativo (art. 12 LPACBA) no resulta suficiente para tornar operativa la facultad de carácter excepcional consagrada por el artículo 9 del Código Contencioso Admnistrativo y Tributario, pues si así fuese se hubiese consagrado la vigencia del solve et repete.

Las medidas cautelares son todas aquellas que tienen por objeto impedir que el derecho cuyo reconocimiento o actuación se pretende obtener a través de otro proceso,pierda su virtualidad o eficacia durante el tiempo que transcurre entre la iniciación del proceso y el pronunciamiento de la sentencia definitiva. De este modo, el proceso cautelar tiene por finalidad garantizar la inalterabilidad del objeto de la litis hasta el dictado del pronunciamiento judicial definitivo.
Particularmente, el artículo 189 Código Contencioso Administrativo y Tributario prevé que las partes pueden solicitar la suspensión de la ejecución de un acto cuando se encuentre presente al menos uno de los recaudos normados. Así, la medida procede cuando la ejecución o cumplimiento de un hecho, acto o contrato administrativo causare o pudiere causar graves daños al administrado, en tanto de ello no resulte grave perjuicio par el interés público, o cuando el hecho, acto o contrato ostentare una ilegalidad manifiesta, o su ejecución o cumplimiento tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión.
A su vez, contempla in fine el citado artículo que la autoridad administrativa correspondiente puede solicitar el levantamiento de la suspensión en cualquier estado del trámite. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La motivación de un acto administrativo consiste, en resumidas cuentas, en hacer públicas las razones de hecho y de derecho que lo sustentan. Tal motivación ha de ser suficiente, esto es, debe dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión.

Cuando la notificación del acto se produce por acceso directo de la parte al expediente, resulta una carga inexcusable para su validez, el hecho de que la administración informe al interesado los recursos que puede presentar, los plazos para hacerlo y si el acto agota la vía administrativa, dejando expresa constancia en el expediente.
Ello porque, en caso contrario, la notificación resulta nula por disposición legal expresa.

Si se entiende que el segundo acto se limitó a sanear el primero por una cuestión de competencia, se estaría en definitiva ante una ratificación (cfr. artículo 19, Ley de Procedimiento Administrativo), de forma que la motivación del acto ratificado es hecha suya por el órgano superior. En rigor hay un acto (el previo) único acto "sustantivo", saneado por una posterior de simple ratificación.

La figura del contrato civil presenta la posibilidad de ser comparada con ciertos actos propios del derecho administrativo que, por su estructura, plantean el interrogante de si considerarlos o no como simples aplicaciones de la noción de contrato. La circunstancia, por cierto especial, de tratarse de actos comprendidos en la esfera del derecho administrativo, alerta sin embargo respecto del fracaso de una posible asimilación, porque estamos en presencia de institutos que pertenecen al derecho público y que por lo mismo no podrían comprenderse dentro de una figura que es de derecho privado.(...) No olvidemos, por otra parte, que en la tesis de Savigny, el contrato tenía tal amplitud, que dejaba comprendidos en su alcance los actos propios del derecho público y tal posición amplia es admitida por autores argentinos - aunque no con la misma extensión - al amparo de la disposición del artículo 1137 del Código Civil, tomada, casi a la letra, del mencionado tratadista. Inicialmente debemos advertir que no compartimos el concepto extenso y que, en cuanto a los actos administrativos se refiere, existen elementos que los excluyen de la noción de contrato de derecho privado, lo que no impide sin embargo la aplicabilidad de ciertos efectos de éste a los mismos. Indiscutiblemente, el principal argumento para eliminar del ámbito del contrato privado a los actos administrativos está dado por la presencia del Estado en éstos, en su carácter de persona de derecho público cuando así actúa, es decir, fuera de su actividad como sujeto de carácter privado. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La exigencia legal de fundar el acto administrativo, a través de la motivación, tiene por objeto garantizar los derechos de los particulares y, en especial, la garantía de defensa, al permitirles conocer las razones que indujeron a la administración a dictar el acto. Asimismo, la clara expresión de la motivación constituye un elemento de esencial trascendencia para el juez llamado a controlar la actividad administrativa, toda vez que le permite revisar acabadamente su legitimidad.
En efecto, para que un acto administrativo sea motivado, es necesario que detalle claramente las circunstancias de hecho o de derecho y las razones que a criterio de la autoridad sustentan su dictado, de manera que sus destinatarios puedan conocer y, en su caso, impugnar el acto. Lo contrario significaría colocar a los particulares en un estado de virtual indefensión, toda vez que si el acto no explicita la razones en que se basa, resultará imposible para los administrados plantear adecuadamente su defensa.

Todas las actuaciones estatales se presumen legítimas (así por ejemplo: las leyes se presumen constitucionales y los actos administrativos se presumen legales). Sin embargo, esta presunción, conforme lo autoriza el propio derecho positivo, puede ser desvirtuada por los particulares y también por la Administración, con respecto a los actos dictados por ella.
Es para reglar esta última cuestión que la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires establece un sistema de revocación administrativa y anulación judicial de los actos administrativos.
De esta manera y según dicho régimen, la Administración debe revocar o sustituir de oficio los actos administrativos afectados de nulidad absoluta. En caso de que dichos actos estuvieren firmes, consentidos, hubieran generado derechos subjetivos, y el interesado no haya tenido conocimiento del vicio, sólo se los podrá eliminar del mundo jurídico en sede judicial por medio de una acción de lesividad o nulidad (cfr. art. 17, LPA local).

El simple conocimiento de un hecho no importa, de forma automática, que se conozcan de manera adecuada sus diferentes, y a veces sutiles, efectos jurídicos. Hay que tener en cuenta, de forma complementaria, que el sentido de condicionar la revocación administrativa por ilegitimidad al conocimiento del vicio por parte de interesado, consiste en agravar, o castigar, la situación del interesado de mala fe. Es dicha mala fe la que se comprueba, mediatamente, a través del conocimiento del vicio.
Por lo tanto, considero que lo que la norma exige es el conocimiento en concreto de la significación jurídica de ciertos hechos, conocimiento que surgirá, o no, a partir de la valoración particularizada de las circunstancias y pruebas de cada causa.

La exigencia de la connivencia dolosa entre el funcionario y el administrado se aparta del claro texto legal, que sólo exige el conocimiento del vicio, e importa incorporar, a efectos de que proceda la anulación del acto, un recaudo que no está expresamente contemplado en la norma. De adoptarse este criterio, la posibilidad de que la Administración revoque ante sí sus actos se vería acotada a escasos supuestos y la norma carecería prácticamente de aplicación. Por ende, la existencia de connivencia dolosa, sin dudas, también puede dar lugar a la anulación, pero su ausencia no implica, necesariamente, que la revocación no proceda.
En el otro polo interpretativo, sobre la base de la ficción de que el ordenamiento jurídico se presume conocido, ante cualquier inobservancia legal, se podría sostener que el administrado conocía o debía conocer el vicio del acto, y de esta forma se consagraría, lisa y llanamente, la potestad de la Administración de revocar, en todos los casos, los actos viciados. En esta segunda lectura, a la referida ficción, necesaria para el funcionamiento adecuado del orden jurídico, se le estaría otorgando una función que no le es propia y, a la vez, se desvirtuaría el instituto administrativo de la revocación.

Una actitud heremenéutica prudente torna necesario, alejarse de las interpretaciones extremas que podrían postularse sobre los artículos 17 y 18 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Por un lado, aquellas que requieren la connivencia dolosa y, en el extremo opuesto, las que tienen por satisfechos los recaudos legales a partir del genérico conocimiento del derecho, basado en la ficción de que este último se presume conocido (cfr. adagio error juris nocet; ver el sintético comentario de Raymundo Salvat, Tratado de derecho civil argentino. Parte General, Librería y Casa Editora de Jesús Menéndez, Buenos Aires, 1928, pág. 966 y ss.).

La acción de lesividad es, como se indicó, el medio idóneo que le otorga la ley para obtener la declaración de nulidad de un acto que ha generado derechos subjetivos y que, por ende, no puede ser revocado de oficio en sede administrativa.

Si la resolución 3466-SHyF no generó derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo puesto que, de hecho, los agentes nunca recibieron la mejora salarial dispuesta, la Administración se encontraba facultada para revocar de oficio un acto administrativo, no notificado y todavía sin cumplir, sin necesidad de requerir la anulación judicial por medio de una acción de lesividad.

Cuando la revocación afecta derechos o intereses de los particulares, es preciso que la Administración respete -entre otros recaudos- el debido proceso adjetivo (CNACAF, Sala I, in re "Dima", pronunciamiento del 31/3/2000; Comadira, ob. cit., p. 200), que comprende el derecho del interesado a ser oído -esto es, exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes del dictado del acto-, el derecho de ofrecer pruebas y que éstas se produzcan en tanto sean pertinentes, el derecho a una decisión fundada (art. 22, inc. f, LPA) y el derecho de obtener una leal información sobre las actuaciones relacionadas con la cuestión que le incumbe.

La ley no ha regulado un procedimiento especial para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración. Luego, para que ésta sea válidamente cumplida, a fin de dictar el acto revocatorio deben observarse los procedimientos previstos para los actos administrativos en general.

En el caso, si de los términos del acto, y de la apreciación prudente de las circunstancias del caso, conforme los antecedentes aportados al proceso, puede concluirse que la actora estuvo en condiciones de conocer fehacientemente si se cumplió o no con la notificación de la readecuación de la oferta a los demás oferentes, corresponde concluir que se encontraban reunidos los recaudos legales para que la administración ejerza su potestad revocatoria (art. 17 LPA).

En el caso, si el acto revocado generó derechos subjetivos a favor de la actora, que se encontraban en curso de cumplimiento de contrato, la administración no pudo, en principio, revocar el acto, debiendo -conforme lo dispuesto por el art. 17 de la ley de procedimientos administrativos- ocurrir a los estrados judiciales en procura de la declaración pertinente, limitación que tiene por objeto custodiar las garantías constitucionales comprometidas en la preservación de la seguridad jurídica.

En el caso, si bien la presente demanda fue incoada luego del dictado del acto que se reclama, lo cierto y concreto es que la administración no impuso al particular de tal decisión, lo que veda -sin que resulte necesario ingresar en la política acerca de si la notificación constituye un requisito de existencia o validez del acto- asignar a dicho acto efecto jurídico alguno respecto de la actora.
Por ello, no corresponde la aplicación del artículo 14 del Decreto- Ley Nº 16.986.
No obsta a tal solución el hecho que haya sido declarada abstracta la cuestión, pues si bien durante la sustanciación del proceso se satisfizo el objeto de la pretensión- en el caso con el conocimiento fehaciente por parte de la actora del acto que denegó su petición en sede administrativa-, la acción era variable al momento en que fue deducida, pues tal como quedó expresado precedentemente, es ese momento si bien el acto había sido dictado, no había sido notificado a la actora, lo que impide que produzca a su respecto efecto jurídico alguno.
Una interpretación del ordenamiento jurídico contraria a la que aquí se propugna importaría sancionar injustamente a quien, por negligencia de la administración- en el caso la ausencia de notificación más allá del plazo que prevé el artículo 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo-, se vio obligado a poner en marcha el mecanismo judicial a fin de obtener el pronunciamiento que la administración omitió realizar en un plazo razonable, tal como sucede en estas actuaciones.

En el caso, si la Administración notificó al particular la modificación en la valuación del inmueble, indicando escuetamente que el motivo del avalúo es una refacción/cambio de destino", aunque sin mencionar, para la nueva liquidación, qué aspectos de la edificación fueron considerados, ni los métodos que empleó para verificar su información, dicha actividad es ilegítima. Tal ilegitimidad se debe, sencillamente, a no haber cumplido, de forma mínima, con los recaudos jurídicos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo, artículo 7, que, en principio y sin perjuicio de los matices del caso, resultan aplicables a toda la actuación administrativa. Ello es así, ya que hay valores que son comunes a todos los procedimientos administrativos, generales o particulares, que no pueden ser desconocidos por la Administración, en el caso: asegurar la defensa del administrado a través de un conocimiento mínimo y adecuado de los fundamentos de la determinación de su obligación tributaria.
De lo contrario se generan situaciones donde el actor inicia una demanda judicial desconociendo los fundamentos en que se basa la nueva valuación, pues éstos no se encuentran expresados en la documentación enviada al contribuyente.
No queda duda de que el derecho de defensa del administrado, en la presente causa, fue vulnerado. (Del voto en disidencia del Dr. Horacio G.A. Corti).

El objeto principal del amparo por mora se ciñe a lograr que la autoridad administrativa se expida sobre la petición pero, en modo alguno, se puede pretender que ésta sea obligada a emitir un acto en determinado sentido.

El planteo relativo a la calificación de determinados rubros salariales (ya sea como remunerativos o no) no es una cuestión que pueda ser debatida en el marco de una pretensión cautelar por la que se persigue la suspensión de la ejecución del acto administrativo (art. 189 CayT) por el cual se intima a iniciar los trámites jubilatorios en el plazo de ley.
Si la Administración hizo los aportes jubilatorios de manera incorrecta, ello no obsta a la jubilación sino que, en todo caso, da lugar a la interposición de un reclamo para obtener el haber jubilatorio al que se considere con derecho.

En el caso, el actor cuestiona el monto del haber jubilatorio que considera que percibirá, pero no indica, por qué lo estima inferior al que asegura que le corresponde -que tampoco señala-.
En su pedido subyace un planteo relativo a la calificación de determinados rubros (ya sea como remunerativos o no) que integran su haber mensual. Sin embargo, y sin perjuicio de la razón que pueda asistirle sobre este punto, lo cierto es que esa cuestión no parece que pueda ser debatida en el marco de una medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto administrativo (art. 189 CCAyT) por medio del cual se lo intimó a iniciar los trámites jubilatorios en el plazo de ley.
Por lo demás, incluso en la hipótesis de que la Administración haya hecho los aportes jubilatorios de manera incorrecta, ello no obstaría a su jubilación, sino que, en todo caso, debería realizar un reclamo para obtener el haber jubilatorio al que se considere con derecho.
Lo dicho impide tener por configurada, prima facie, la ilegalidad manifiesta del acto atacado.

En el caso, el actor relata que ha iniciado en sede administrativa un reclamo a fin de que se procedan a integrar como remunerativas a su sueldo mensual todas las sumas que percibe sin ese carácter en forma normal, habitual y periódica.
Aun cuando esa cuestión no parece que pueda ser debatida en el marco de una acción de la naturaleza de una medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto administrativo por medio del cual se lo intimó a iniciar los trámites jubilatorios en el plazo de ley (art. 189 CCAyT), lo cierto es que, de iniciarse los trámites jubilatorios en esta situación, el haber previsional que le correspondería sería inferior al que percibiría si se hubieran realizado descuentos a tal fin sobre todos los rubros que componen su sueldo.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha manifestado que la jubilación constituye una consecuencia de la prestación que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por dicho servicio, razón por la cual el principio básico que se privilegia es el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad (Fallos 311:530). También la doctrina ha recalcado la relación que debe existir entre el monto originario del beneficio y los ingresos de actividad a la fecha de otorgarse ese beneficio (conf. Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución Reformada, Tomo II, Ediar, Buenos Aires, 2000, p.239).
Lo expuesto permite inferir que, estando en juego los derechos previsionales del actor, la ejecución del acto traería como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión, circunstancia que
la luz del artículo 189 del código determina la posibilidad de conceder la medida peticionada. (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).

La figura del contrato civil presenta la posibilidad de ser comparada con ciertos actos propios del derecho administrativo que, por su estructura, plantean el interrogante de si considerarlos o no como simples aplicaciones de la noción de contrato. (Gastaldi, José María - Centanaro, Esteban, Excepción de incumplimiento contractual, Abeledo Perrot, pág. 78 y ss.)
La circunstancia, por cierto especial, de tratarse de actos comprendidos en la esfera del derecho administrativo, alerta sin embargo respecto del fracaso de una posible asimilación, porque estamos en presencia de institutos que pertenecen al derecho público que por lo mismo no podrían comprenderse dentro de una figura que es de derecho privado.
Indiscutiblemente, el principal argumento para eliminar del ámbito del contrato privado a los actos administrativos está dado por la presencia del Estado en éstos, en su carácter de persona de derecho público cuando así actúa, es decir, fuera de su actividad como sujeto de carácter privado. (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

No sería contrato, en el sentido del derecho privado, el acto celebrado entre el Estado como persona de derecho público y un particular, porque no existe en tal caso entre los contratantes igualdad jurídica, como sostiene Messineo; y se admite, como la doctrina más generalizada, que es presupuesto característico del contrato que las partes se encuentren en pie de igualdad, al menos desde el punto de vista jurídico, ya que no siempre lo están desde el punto de vista económico. La paridad jurídica se daría cuando los dos contratantes gozan de tutela de igual intensidad por parte de la ley, aunque alguno de ellos pueda influir en la libre determinación del otro para que estipule el contrato, imponiendo, prácticamente en forma unilateral, el contenido del mismo, como puede suceder en los contratos por adhesión o con cláusulas predispuestas.
Aún en estos casos, es factible advertir la diferencia con el contrato administrativo. Porque la desigualdad jurídica se concreta en la posibilidad, por parte del Estado, no sólo de exigir el cumplimiento del acto celebrado por el particular -lo que también ocurre en el contrato de derecho privado- sino asimismo en la potestad de separarse de aquél y declarar sin efecto dicho acto, aunque a veces corresponda otorgar indemnización al particular. Pero éste, ante la actitud del Estado de no cumplir, sólo tendrá el recurso de pedir la reparación, pero no el cumplimiento. Implica ello un claro apartamiento del principio de que los contratos se hacen para ser cumplidos, como asimismo del que establece que el deudor no puede eludir el cumplimiento de la obligación ofreciendo satisfacer daños e intereses -argumento artículos 658, 725, 740, 741, 742, etc., del Código Civil-. Por ello se sostiene que el elemento característico fundamental del acto administrativo es el "establecimiento de una relación jurídica de subordinación con respecto a la Administración Pública, mediante un acto de propia voluntad de quien se obliga con ella", manifestándose esa subordinación en la desigualdad de derecho en que se encuentran ambos contratantes -en el caso de los llamados contratos administrativos- en lo que se refiere al régimen de ejecución, extinción y efectos del contrato. Tal desigualdad se justifica teniendo en cuenta el interés que persigue el Estado, que es el bien común, al que deben subordinarse los actos que realiza. Por eso es admisible la posibilidad de apartarse de una contratación por parte del Estado, en la medida en que ésta ya no realiza su fin público, pero debe advertirse sobre la necesidad de que tal poder discrecional sea ejercido exclusivamente por ese motivo. (Del voto en disidencia de fundamentos del Dr. Esteban Centanaro).

En el caso, si bien el actor encuadró la acción como amparo, de los términos del escrito inicial surge que el objeto de la pretensión consiste en la suspensión cautelar de la resolución administrativa que dispuso su cesantía.
Luego, por aplicación del principio iura novit curia, corresponde considerar que nos encontramos ante el pedido de una medida cautelar autónoma, y sobre esta base examinarse la competencia para conocer en la presente causa.
Teniendo en cuenta que en estos autos se ha deducido una pretensión cautelar, las presentes actuaciones revisten naturaleza incidental (arg. arts. 158 y 180 tercer párrafo, CCAyT). Por lo tanto, conforme al principio de accesoriedad, resulta competente el mismo órgano al que corresponde conocer sobre la pretensión principal que por el artículo 464 del Código Contencioso Administrativo y Tributario es esta Cámara. En consecuencia, el expediente debe permanecer radicado por ante estos estrados (esta Sala, in re "Trifiletti, Elvira Gloria c/GCBA s/Medida Cautelar, EXP N° 4756/0).

El Decreto N° 225-GCBA-96 establece el efecto que cabe otorgar para el caso de incumplimiento de sus requisitos, esto es, inhabilitar al acreedor para el cobro de las prestaciones pendientes de pago en sede administrativa (artículo 13), por lo que subsiste la posibilidad de accionar directamente ante el poder judicial sin necesidad de agotar la vía administrativa.

Es la legitimidad ­constituida por la legalidad y la razonabilidad­, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y permite a los jueces verificar su cumplimiento, sin que ello implique la violación del principio de división de poderes que consagra la Constitución Nacional.

No existe agravio posible en torno a un acto supuestamente discriminatorio, si su invocación surge de una situación originada al margen de la normativa vigente, o cuando la validez constitucional de ésta no ha sido cuestionada.

Si bien el último párrafo del artículo 4º de la Ley Nº 16.986 establece que "cuando un mismo acto u omisión afectare el derecho de varias personas, entenderá en todas esas acciones el juzgado que hubiese prevenido disponiéndose la acumulación de autos, en su caso". La aplicación estricta del principio de prevención, deja de ser una mera especulación hipotética a poco que se analice el numeroso universo de afiliados a la OSBA que resultan, a su vez, potenciales amparistas, situación ésta que se ve abonada por la preocupación e interés que se verifica en el ámbito local por la situación de la Obra Social.
La aplicación de este criterio a la situación aquí planteada puede llevar a contrariar el principio de economía procesal que se pretende preservar, para lograr en el menor tiempo posible la resolución de una causa y hacer efectiva la prestación de un servicio de justicia rápido y eficaz.
En este fuero se mantuvo el trámite de múltiples procesos de amparo en sus respectivos juzgados de origen, en los casos en que se plantearon amparos impugnando la decisión de interrumpir los programas sociales de vivienda, aún cuando una aplicación estricta del artículo 4 de la Ley N° 16.986 hubiera conducida a la solución contraria.

El artículo 181 del Reglamento Escolar de Escuelas
Municipales de la Ciudad de Buenos Aires establece el
ámbito de competencias del Supervisor Escolar y detalla
una serie de funciones vinculadas con aquella finalidad:
realizar la supervisión de todos los establecimientos de
su jurisdicción, visitar periódicamente las escuelas,
promover la realización de reuniones de trabajo para
estimular el perfeccionamiento, la actualización y
capacitación del personal directivo y docente, proponer
medidas tendientes a la racionalización de los recursos
humanos y materiales disponibles y las que contribuyan
a mejorar la prestación de los servicios educativos en su
jurisdicción, etc.
Estas funciones no implican la posibilidad del Supervisor
de dictar actos que produzcan efectos jurídicos
directamente en la esfera de los administrados en lo que
respecta al procedimiento administrativo que debe regir
las actuaciones administrativas que inician quienes se
encuentran bajo el ámbito de su supervisión.

El requisito de motivación no constituye una exigencia vacía
de contenido ya que el propósito de la norma radica en
garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea
factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto.
Ello es así por cuanto los principios republicanos imponen la
obligación a la Administración de dar cuenta de sus actos
cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que éstos
puedan ser impugnados por quienes vean afectados sus
derechos.

La ley de procedimientos administrativos de la Ciudad de
Buenos Aires en la primera parte de su artículo 17,
considera irregular al acto administrativo afectado de
nulidad absoluta y le impone a la administración el deber
de revocarlo (anularlo) o sustituirlo aun en sede
administrativa.
Esa obligación legal cede, sin embargo, en el marco de
esa ley, si el acto irregular está firme y consentido y ha
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo.
En tal supuesto, la administración deberá perseguir su
anulación por vía judicial. Ello, salvo que el interesado
hubiera conocido el vicio del acto al momento de su
dictado, en cuyo caso esta limitación será inaplicable.
En el sub examine, la actora conocía el vicio que importó
la declaración de nulidad un decreto en sede
administrativa. Ello, por cuanto, el encasillamiento en la
categoría que pretende, resulta a todas luces ajeno a la
calificación real del agente, respecto de lo cual no se
puede suponer una ignorancia por parte del interesado.
Máxime, cuando el peticionante no arrimó elemento
alguno a la causa que demuestre que poseía los puntajes
necesarios para acceder a tal escalafón. Configurado,
entonces el supuesto de excepción previsto por la ley de
rito, queda claro que la anulación del acto por parte de la
Administración, en el presente caso, fue dictada sin
incurrir en un apartamiento de la normativa vigente.

Todo acto administrativo debe reunir, para su validez, los requisitos esenciales enunciados en los artículos 7 y 8 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Entre los requisitos que el artículo 7º de la mencionada ley enumera, se encuentran la causa. La causa es entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que sirven de sustento al acto administrativo. En consecuencia, cuando tales circunstancias fácticas son inexistentes, o bien distintas a los invocadas, entonces el acto se encuentra viciado y corresponde en consecuencia su declaración de nulidad.

La garantía de defensa y, en particular, la audiencia previa que es uno de sus aspectos, constituye un recaudo de cumplimiento ineludible y, por lo tanto, imponer una sanción o desconocer un derecho omitiendo este requisito vicia gravemente el acto y, en principio, lo invalida.

La naturaleza eminentemente subjetiva del vicio de desviación de poder exige un esfuerzo para su acreditación, admisible sin embargo, aún por vía de presunciones, en tanto que condicionamientos mayores -dada la naturaleza del referido vicio- se traducirían en una verdadera "prueba diabólica".

El adecuado control de la actividad administrativa, el respeto del derecho de defensa en juicio y la tutela judicial efectiva, imponen brindar a las partes la oportunidad procesal de probar sus respectivas alegaciones, en la medida en que los hechos alegados tengan relación con el objeto del proceso y directa incidencia en la decisión del litigio, y siempre que las pruebas ofrecidas -apreciadas con un criterio de razonable amplitud- resulten admisibles e idóneas para probarlos. (Del voto en disidencia del Dr. Horacio G. A. Corti).

El acto administrativo que denegó la licencia profesional D1 que habilita para conducir taxis sin que exista una norma previa de alcance general que establezca los supuestos en que tal denegatoria resulta procedente, deviene manifiestamente ilegítimo.
Ello comporta la existencia de un vicio en uno de los elementos esenciales del acto -la causa conforme al artículo 7, inciso b de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires- que ocasiona su nulidad, de acuerdo al artículo 14 inciso b, del mismo cuerpo legal.
El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad se expidió en forma sustancialmente análoga, in re "Gagnotti, Santiago Juan c/GCBA s/Recurso de Inconstitucionalidad Concedido" Expte. N° 1253/01, sentencia del 14/02/02, y también lo hizo esta Sala, in re "Del Piero, Fernando Gabriel c/GCBA s/Amparo, Expte. N° 979/01.

El sólo hecho de que el Poder Judicial controle la legitimidad legal y constitucional de un acto administrativo, no significa invasión de una supuesta zona de reserva de la Administración. La división de poderes, lejos de impedir tal control, lo impone.

El acto impugnado en el amparo debe ser palmariamente
ilegítimo y tal circunstancia debe emerger sin necesidad de
debate detenido o extenso; de ahí que si el caso planteado
versa sobre cuestiones fácticas o jurídicas opinables, o
reclama -por su índole- un más amplio examen de los
puntos controvertidos, corresponde que éstos sean
juzgados con sujeción a las formas legales establecidas al
efecto. En síntesis, el acto lesivo debe surgir en forma clara
e inequívoca sin necesidad de un largo y profundo estudio
de los hechos ni de amplio debate o prueba (CSJN, Fallos,
306:1253).

Los actos administrativos de alcance general dados a
conocer a través de su publicación, comienzan a regir (a
falta de una determinación expresa al respecto), al día
siguiente de su publicación oficial (art. 11 de la Ley de
Procedimientos Administrativos), momento desde el cual
resulta de cumplimiento obligatorio y se reputa conocido
por todos.
Se trata, como es sabido, de una ficción jurídica, de una
presunción iuris et de iure necesaria para el adecuado
funcionamiento del sistema normativo. Ahora bien, tal
circunstancia ha de tenerse presente al tiempo de
expedirse respecto del acceso a la tutela judicial de quien
alega la actual e inminente violación de sus derechos
constitucionales. De este modo, no podría asignársele el
mismo tratamiento al cómputo de plazos de caducidad de
la impugnación de un acto de alcance general - cuyo
punto de partida radica en un conocimiento ficto -, que al
correspondiente a la de un acto particular que en la
generalidad de los casos importa un conocimiento cierto
de su destinatario. El plazo de caducidad para
deducir la acción tiene como objeto otorgar estabilidad a
los actos estatales, lo que exige que su impugnación
sobrevenga en cierto tiempo, presumiéndose que su
transcurso los consolida y equivale a resguardar el valor
seguridad jurídica. De este modo, no resulta adecuada a
los fines de una recta composición del ordenamiento
jurídico una rígida y mecánica aplicación de breves plazos
de caducidad, aislada de la valoración de las
circunstancias del caso y con la potencial consecuencia de
producir la privación del derecho a un acceso rápido y
expedito a la justicia (con un profuso respaldo normativo
en los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, 8 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, 43 de la
Constitución Nacional y 10 y 14 de la Constitución de la
Ciudad) frente a una actual o inminente lesión de
derechos constitucionales. Máxime,cuando dichos plazos
de caducidad provienen de una norma (art. 2 Ley N°
16.986) dictada sobre la base de un texto constitucional
distinto al vigente en la materia desde 1994. Dicho de
otro modo, ha de estarse por el derecho de acceso a la
justicia de quien sólo se presume que ha tomado
conocimiento del acto cuestionado y no ha manifestado ni
una actitud convalidatoria del mismo, ni negligente en la
defensa de sus intereses, frente al valor "seguridad
jurídica" de una norma cuestionada como arbitraria o
inconstitucional con entidad vulneratoria actual o
inminente. En esta inteligencia, el solo vencimiento del
plazo de caducidad regulado por el artículo 2 inciso e de
la Ley N° 16.986 importaría la imposibilidad de hacer uso
de la garantía del amparo constitucional a pesar de la
persistencia del agravio deducido.

En el sub examine, el computo del plazo para determinar
la admisibilidad de la acción de amparo debe comenzar
con la publicación de las normas generales atacadas ya
que según afirman los actores desarrollan la actividad de
paseadores de perros desde hace años y además, en
momento alguno alegaron razones para suponer que
desconocían las normas desde el momento efectivo de su
publicación. De modo que, en la hipótesis de que las
normas atacadas hayan producido una lesión a los
actores, ésta ha comenzado con su entrada en vigencia,
que en el caso coincide con su fecha de publicación.
El rechazo de la acción intentada no causa agravio
irremediable a la actora, quien puede, de acuerdo a los
cauces procesales idóneos, cuestionar la legalidad de las
normas atacadas y, en caso de advertir la presencia de los
recaudos previstos por el Código Contencioso
Administrativo y Tributario, solicitar la tutela cautelar que
considere adecuada en el marco de un proceso ordinario.
Es que, el rechazo de la acción de amparo en este estado
no implica violación alguna de las garantías
constitucionales que asisten a quienes interpusieron la
acción. Lo dicho no importa negar la judicialidad de los
actos presuntamente viciados, sino precisar la vía
adecuada para su cuestionamiento. (Del voto en
disidencia de fundamentos del Dr.Esteban Centanaro).

Si la Administración adoptó el cese en las funciones administrativas de la actora como consecuencia de hacer efectivo el apercibimiento de proceder a su baja, por no haber iniciado los trámites tendientes a obtener su jubilación, luego de haberse rechazado su incorporación al "Programa de Retiro Voluntario", es claro, entonces, que el acto impugnado no exterioriza una sanción que derive de una actuación sumarial y, por lo tanto, no se trata de un supuesto que habilite la vía especial contemplada en el Código Contencioso Administrativo y Tributario en los artículos 464 y 465.
Vale decir, el decreto por el cual se dejó cesante a la actora no constituye una sanción aplicada a la actora en el curso de una instrucción sumaria administrativa, sino que aparece como la aplicación de un apercibimiento legal ante la falta de impulso de la tramitación del haber jubilatorio. Por ello, la disputa de fondo excede el marco del recurso directo intentado, tanto en lo que hace a la real configuración de los requisitos para acceder al beneficio de la jubilación, como a la pertinencia o no del rechazo del pedido de acogimiento al programa de retiro voluntario. Ambas cuestiones, reitero, remiten a la vía ordinaria y escapan a los alcances del recurso incoado.
Esto último, a fin de destacar que el presente rechazo de la presentación de la actora, basado en consideraciones formales de admisión, no implica un cercenamiento del derecho de defensa en juicio, sino el sólo señalamiento de que el trámite del juicio ordinario es el medio idóneo de impugnación del decreto citado. De otro modo, cuestiones sometidas a revisión judicial, que en el escrito interpuesto se revelan como de sumo interés de la actora, quedarían acotadas, sino excluidas, de la consideración de este Tribunal.

La conducta de la actora en cuanto a la aceptación expresa de las condiciones del retiro voluntario (previsto por el Decreto Nº 2493/92), -ya que al momento de la firma del acta se abstuvo de formular reserva alguna respecto de las cuestiones traídas a debate en este proceso- y el cumplimiento de las condiciones en él estipuladas, en contraste con la impugnación pretendida en estas actuaciones, configura una contradicción jurídica de la impugnante incompatible e inadmisible con su anterior obrar jurídicamente relevante.
La teoría de los actos propios guarda correspondencia con el postulado de la buena fe, en cuanto el ordenamiento jurídico impone el deber de proceder en el desenvolvimiento de las relaciones jurídicas con rectitud y honradez. Por tal motivo, deviene inadmisible que un litigante pretenda fundamentar su accionar contraviniendo sus propios actos, es decir, asumiendo una actitud que lo viene a colocar en contradicción con su anterior conducta. Una de la consecuencias del obrar de buena fe y de ejercitar los derechos conforme a ellas, es la exigencia de un comportamiento coherente, entendiéndose por esto que cuando una persona, dentro de una relación jurídica, con su conducta ha suscitado en la otra una confianza fundada en la buena fe, como para colegir una conducta afín según el sentido objetivamente deducido de la conducta anterior, no debe defraudar la confianza suscitada, siendo inadmisible toda actuación incompatible con ella. (Superior Tribunal de Justicia, San Salvador de Jujuy, in re "Boccardo, Jorge Roberto c/Banco de la Provincia de Jujuy s/Recurso de Casación e Inconstitucionalidad, Plenario del 12/5/1993).

Toda vez que a la fecha de la reglamentación del Decreto Nº 2284/91, esto es, la resolución del Ministerio de Justicia Nº 1104/91, publicada en el B.O. del 18/12/91, el amparista no cumplía con los recaudos exigidos para acceder a la titularidad de un registro notarial, la denegación de la solicitud por parte de la administración no constituye una actuación arbitraria o ilegítima en los términos del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

Toda vez que la disposición denegó la licencia de conducir clase "D" subclase 2, por tener el solicitante antecedentes penales, fue dictada en ausencia de un marco normativo aplicable al caso, el acto resulta manifiestamente ilegítimo.

En el caso, no es posible tener por agotada la vía administrativa, con la notificación la Dirección de Liquidación de Haberes al Director de Coordinación Legal e Institucional. Es que tanto los informes como los dictámenes, constituyen actos o medidas preparatorias que no producen efecto jurídico directo alguno y no resultan impugnables mediante recursos, conforme lo prescribe el artículo 99 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Esto es, los informes, como los dictámenes, no deciden, sino que constituyen meros "actos de la administración" que coadyuvan en el proceso de formación de la voluntad administrativa. De este modo, mal podría la administración resolver la petición de fondo de las actoras (impugnación de un acto general) mediante un informe. Sólo podrá considerarse resuelto el reclamo interpuesto por las coactoras, con la decisión expresa del funcionario que dictó el acto cuestionado o mediante el instituto del silencio previsto en el artículo 10º de la Ley de Procedimientos Administrativos.

Reunidos el consentimiento del acto y los derechos subjetivos derivados de él, cuyo ejercicio ha comenzado, el acto administrativo irregular adquiere estabilidad y su
revocación (anulación) en sede administrativa es, por tanto, improcedente.
Ello es así, conforme la importante la doctrina fijada por ese tribunal ("Furlotti Setien Hnos. SA c/ Instituto de Vitivinicultura", del 23 de abril de 1991) donde con un criterio eminentemente valorativo de las exigencias derivadas del interés público comprometido en la vigencia de la juridicidad, se establece la necesidad de interpretar restrictivamente los límites a la anulación oficiosa contenida en el artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Así, reconocida la facultad revocatoria de la administración, que encuentran suficiente justificación en la necesidad de resolver sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, no posee la estabilidad propia de los actos regulares, ni puede generar válidamente derechos subjetivos de los particulares frente al orden público, interesado en la vigencia de la legalidad, el Alto Tribunal expresó que la limitación impuesta por el artículo 17 en cuanto constituye una excepción a la actividad revocatoria de la administración, establecida como principio general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto, toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico, de un acto viciado de nulidad absoluta.

Una nulidad es manifiesta si el vicio que porta el acto administrativo surge en forma patente y notoria del mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para comprobar su existencia. Esta clasificación de las nulidades en "manifiestas" y "no manifiestas" funciona en forma paralela a la que se funda en la mayor o menor gravedad del vicio. Su trascendencia en el ámbito del derecho administrativo, a diferencia de lo que acontece en el derecho civil donde permite al juez declarar de oficio la nulidad del acto jurídico (nulidad manifiesta), radica en que representa una eficaz protección contra la ejecución de actos administrativos portadores de vicios notorios, habida cuenta la existencia de la regla de la ejecutoriedad.

El vicio al que alude el artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires no requiere inexcusablemente que la nulidad sea manifiesta. Lógicamente que si la nulidad reviste ese carácter el administrado no podrá alegar válidamente la falta de conocimiento del vicio del que adolecía el acto. Ello es así pues, cuando se alude al conocimiento del vicio por el interesado, se está haciendo referencia a su particular situación frente al acto administrativo; en cambio, cuando se califica una nulidad de manifiesta se quiere señalar que es tan nítida su invalidez que el acto administrativo carece de presunción de legitimidad y, por ende, no posee fuerza ejecutoria.

Toda vez que la estabilidad del acto administrativo irregular importa una excepción, y que por tal motivo debe serinterpretada restrictivamente, el supuesto de exclusión de esa estabilidad restringida, configurada por el conocimiento del "vicio del acto al momento de su dictado" no puede exigirse que sea doloso, es decir con mala fe. Es que importando la estabilidad del acto administrativo irregular una excepción a las facultades revocatorias de la administración, no resulta factible ampliar su ámbito de aplicación, restringiendo el alcance que corresponde atribuir al conocimiento del vicio.

Aún para el caso de tener por probada la existencia de un acto administrativo que vincule a las partes de este proceso, la nulidad absoluta de que adolece, impide la subsistencia no sólo de los efectos que se encontraren pendientes, sino también la de los derechos subjetivos que hubiere generado (art. 17 LPA CABA).

Por haberse celebrado el contrato habiendo omitido la forma exigida por la ley y careciéndole órgano interviniente de compentencia, los vínculos contractuales que habrían relacionado a las partes, tomados por la actora como base del reclamo de facturas impagas, resultan nulos de nulidad absoluta e insanable en tanto -de haberse efectuado- lo fueron al margen de la normativa aplicable. Por lo que la acción intentada y los agravios vertidos por la parte no podrán tener acogida favorable en esta instancia.

La doctrina de los actos propios, derivación importante del principio de la buena fe, no resulta oponible para la Administración cuando se trata de un acto nulo quen adolece de un vicio grave, ello debido a la obligación legal que pesa sobre ella de demandar judicialmente su anulación, para el caso de tratarse de un acto del que emanen derechos para el particular y éstos se estén cumpliendo (o a fortiori se hayan cumplido).
Así, no resulta procedente la aplicación de dicha doctrina al caso de marras, en virtud de la nulidad decretada y de conformidad con lo prescripto por los artículos 7 in fine y 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos de lan Ciudad de Buenos Aires. Es decir que la conducta de la Administración, al invocar la nulidad como defensa en su reconvención, ha sido ajustada a derecho y no contraviene la doctrina de los actos propios.

El requisito de motivación no constituye una exigencia vacía de contenido ya que el propósito de la norma radica en garantizar el derecho de los administrados haciendo que sea factible conocer las razones que indujeron a emitir el acto.
Ello es así por cuanto los principios republicanos imponen la obligación a la Administración de dar cuenta de sus actos cumpliendo los recaudos exigidos para permitir que éstos puedan ser impugnados por quienes vean afectados sus derechos.

La ley de procedimientos administrativos de la Ciudad de Buenos Aires en la primera parte de su artículo 17, considera irregular al acto administrativo afectado de nulidad absoluta y le impone a la administración el deber de revocarlo (anularlo) o sustituirlo aun en sede dministrativa.
Esa obligación legal cede, sin embargo, en el marco de esa ley, si el acto irregular está firme y consentido y ha generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. En tal supuesto, la administración deberá perseguir su anulación por vía judicial. Ello, salvo que el interesado hubiera conocido el vicio del acto al momento de su dictado, en cuyo caso esta limitación será inaplicable.

Rechazado el recurso jerárquico, el artículo 124 segundo párrafo del Código Fiscal 2003 prevé la posibilidad de poner en práctica el acto administrativo, aún cuando la Administración no pueda hacerlo por sus propios medios, sino a través de la intervención judicial por la ejecución fiscal, conforme el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.

La existencia de un derecho adquirido o el reconocimiento de un derecho no puede sostenerse sobre la pretensión de mantener operativa una actividad errada del Estado.
En el caso, a efectos de obtener una decisión favorable a su pretensión, resulta insoslayable que el peticionante acredite estar en condiciones de ser encasillado en el nivel escalafonario que solicita y no en otro. Si tal extremo, necesario para acceder a la petición formuladaen la demanda, se muestra ausente en el trámite de las actuaciones, lo que se intenta en realidad es obtener una decisión judicial que valide el error administrativo por el cual accedió a dicho escalafón, sin probar la efectiva o material procedencia del pronunciamiento que fuera declarado nulo de nulidad absoluta.

En el caso, aún cuando sea cierto que la actora se desempeña en otro cargo en la misma institución, motivo por el cual no puede afirmarse que la ejecución del acto cuya suspensión se solicita pueda ocasionarle un daño irreparable, no lo es menos que encontrándose a decisión del Secretario de Educación un recurso administrativo puede afirmarse que el mantenimiento del statu quo redunda en beneficio de la comunidad educativa al evitar repetidos cambios del docente a cargo del curso, pues más allá del resultado de ese recurso y, eventualmente, de una acción judicial, a juzgar por lo que resulta de las actuaciones administrativas los docentes contarían con sobrados antecedentes para desempeñar el cargo concursado.

El artículo 181 del Reglamento Escolar de Escuelas Municipales de la Ciudad de Buenos Aires establece el ámbito de competencias del Supervisor Escolar y detalla una serie de funciones vinculadas con aquella finalidad: realizar la supervisión de todos los establecimientos de su jurisdicción, visitar periódicamente las escuelas, promover la realización de reuniones de trabajo para estimular el perfeccionamiento, la actualización y capacitación del personal directivo y docente, proponer medidas tendientes a la racionalización de los recursos humanos y materiales disponibles y las que contribuyan a mejorar la prestación de los servicios educativos en su jurisdicción, etc.
Estas funciones no implican la posibilidad del Supervisor de dictar actos que produzcan efectos jurídicos directamente en la esfera de los administrados en lo que respecta al procedimiento administrativo que debe regir las actuaciones administrativas que inician quienes se encuentran bajo el ámbito de su supervisión.

Cuando la revocación del acto administrativo afecta derechos o intereses de los particulares, es preciso que la Administración respete -entre otros recaudos- el debido proceso adjetivo, que comprende el derecho del interesado a ser oído -esto es, exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes del dictado del acto-, el derecho a ofrecer pruebas y que éstas se produzcan en tanto sean pertinentes, el derecho a una decisión fundada (art. 22, inc. f, LPA) y el derecho a obtener una leal información sobre las actuaciones relacionadas con la cuestión que le incumbe.

La ley no ha regulado un procedimiento especial para el ejercicio de la potestad revocatoria por parte de la Administración. Luego, para que ésta sea válidamente cumplida, a fin de dictar el acto revocatorio deben observarse los procedimientos previstos para los actos administrativos en general.

La Administración tiene atribuciones para suspender, modificar o revocar los actos fehacientemente probados, lo cual presupone que se haya dado a los interesados participación adecuada en los procedimientos, permitiéndoles alegar y probar sobre los aspectos cuestionados, en resguardo de la garantía de la defensa en juicio (Fallos, 319:2783; arts. 18 CN, y 13, inc. 3, CCABA).

En punto a los recaudos de procedencia de la suspensión cautelar del acto administrativo, el Código Contencioso Administrativo y Tributario regula de forma separada del resto de las cautelares la medida para su suspensión, la cual posee regulación específica en el artículo 189 del mencionado código, y cuya procedencia queda supeditada a la verificación de al menos uno de los extremos previstos en la norma, con prescindencia de analizar los requisitos comunes a las demás medidas cautelares, a saber, verosimilitud del derecho y peligro en la demora.

Las medidas cautelares tienden a impedir que durante el lapso que inevitablemente transcurre entre el inicio de un proceso y el pronunciamiento de la decisión final, sobrevenga cualquier circunstancia que imposibilite o dificulte la ejecución forzada o torne inoperantes los efectos de la resolución definitiva. Por ende, la procedencia de dichas medidas se halla condicionada a que se acredite la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien las solicita (fumus bonis iuris) y el peligro en la demora (periculum in mora), que exige evidenciar que la tutela jurídica que la actora aguarda de la sentencia definitiva pueda llegar a resultar inútil por el transcurso del tiempo, configurándose un daño irreparable al actor cuyo derecho es finalmente reconocido. Allí radica el peligro, que junto a una indispensable y aún mínima apariencia de buen derecho, justifican la anticipación material de tutela judicial que implican los pronunciamientos cautelares. También requiere, en su caso, una contracautela suficiente ante la eventualidad de que la medida perjudique a la contraria, en caso de que se juzgase en la sentencia definitiva la inexistencia del derecho que esgrime la actora, y con el objeto de hacer efectiva la responsabilidad prevista en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y Tributario (asimismo, artículo 6 de la Ley N° 7), procurándose en definitiva, que el proceso para obtener la razón no se convierta en un daño para quien tiene razón.

Las medidas cautelares son todas aquellas que tienen por objeto impedir que el derecho cuyo reconocimiento o actuación se pretende obtener a través de otro proceso, pierda su virtualidad o eficacia durante el tiempo que transcurre entre la iniciación del proceso y el pronunciamiento de la sentencia definitiva. De este modo, el proceso cautelar tiene por finalidad garantizar la inalterabilidad del objeto de la litis hasta el dictado del pronunciamiento judicial definitivo. Particularmente, el artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y Tributario prevé que las partes pueden solicitar la suspensión de la ejecución de un acto cuando se encuentre presente al menos uno de los recaudos normados. Así, la medida procede cuando la ejecución o cumplimiento de un hecho, acto o contrato administrativo causare o pudiere causar graves daños al administrado, en tanto de ello no resulte grave perjuicio para el interés público, o cuando el hecho, acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta, o su ejecución o cumplimiento tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión. A su vez, contempla in fine el citado artículo que la autoridad administrativa correspondiente puede solicitar el levantamiento de la suspensión en cualquier estado del trámite. En el caso, no resultan de las constancias de autos que el acto administrativo impugnado adolezca de vicios en sus elementos esenciales.

La circunstancia de que el proceso se sustente principalmente sobre la base de una pretensión anulatoria de un acto administrativo no es razón suficiente, por sí sola, para definirlo como de "insusceptible apreciación pecuniaria" a los fines del ingreso de la tasa fija prevista en el artículo 6 de la Ley N° 23.898. Ello por cuanto la norma se refiere sólo aquellos juicios cuyo objeto litigioso no tenga un valor pecuniario -o éste sea incierto o fuera del comercio, ya que, como regla todas las demás acciones tienen un valor cierto, aunque sea aproximado- deben tributar el importe fijo previsto en el artículo 6 de la ley mencionada.

El artículo 53 de la Ley N° 471 establece que la sustanciación de los sumarios administrativos por hechos que puedan configurar delitos y la imposición de las sanciones pertinentes son independientes de la causa criminal. A su vez, dispone que el sobreseimiento provisional o definitivo o la absolución dictados en la causa criminal no habilitan al trabajador a continuar en el servicio si es sancionado con cesantía o exoneración en el sumario administrativo.
En la debida oportunidad procesal deberá evaluarse si el procesamiento dictado o bien si las constancias del expediente administrativo justifican la adopción de la decisión impugnada. No obstante para este análisis preliminar ellas resultan acabado fundamento, sin que las alegaciones del actor resulten suficientes para enervar la presunción de legitimidad del acto administrativo y su carácter ejecutorio.

Las medidas cautelares tienden a impedir que, durante el lapso que inevitablemente transcurre entre la iniciación de un proceso y el pronunciamiento de la decisión final, sobrevenga cualquier circunstancia que imposibilite o dificulte la ejecución forzada o torne inoperante los efectos de la resolución definitiva.
La procedencia de dichas medidas se halla condicionada, como principio, a que se acredite: 1) la apariencia o verosimilitud del derecho invocado por quien las solicita (fumus bonis iuris); 2) el peligro en la demora, que exige la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que la actora aguarda de la sentencia a pronunciarse en el proceso principal, no pueda en los hechos realizarse, es decir que, a razón del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten prácticamente inoperantes y 3) que la cautela no pudiere obtenerse por otros medios.
Además, cuando la pretensión se intenta frente a la administración pública, es necesario que se acredite prima facie y sin que esto suponga un prejuzgamiento de la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto recurrido, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible. Y ello es así porque sus actos regulares gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, razón por la cual, en principio, ni los recursos administrativos, ni las acciones judiciales mediante los cuales se discute su validez, suspenden su ejecución.

Los actos administrativos de contenido tributario son, ante todo, actos administrativos, de ahí que les resulte aplicable el régimen establecido por la ley de procedimiento administrativo y, para su impugnación judicial, las reglas generales sobre condiciones de ejercicio de la acción, conforme el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.

Del artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y Tributario surge claramente que en nuestro ordenamiento procesal la suspensión de la ejecución o cumplimiento de un hecho, acto o contrato administrativo está supeditada a las exigencias genéricas de toda medida cautelar, que son la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora. Asimismo, deberá verificarse al menos uno de los requisitos incluidos en los incisos 1º y 2º del artículo mencionado.

En el caso, la Administración decidió desafectar de la concesión una playa de estacionamiento otorgada a una empresa, una vez finalizado el plazo de concesión estipulado por las partes.
Si bien el pliego prevé la modificación del contrato de concesión, para adecuarlo a la incidencia que las posibles alteraciones de lugares de estacionamiento permitido provoquen en la ecuación económico financiera del mismo, la interpretación más razonable para dicha cláusula contractual sería que el derecho del contratista a ser compensado por la alteración de la ecuación económico- financiera del contrato a consecuencia de la desafectación del predio, solamente resultaría aplicable durante el período de concesión expresamente pactado entre las partes. Una vez vencido dicho lapso, y sin perjuicio de que el concesionario haya continuado en los hechos usufructuando la concesión, un análisis preliminar y provisorio del marco que rige a la contratación lleva a concluir que la Ciudad tiene derecho a recuperarla y, a su vez, en el ejercicio de esta facultad, ésta no estaría obligada a compensar al concesionario. Ello así por cuanto, finalizado en contrato, la labor desarrollada por el particular sólo tendría por finalidad asegurar la continuidad del servicio, hasta tanto la Ciudad decida reasumir la prestación o bien su eliminación.
En consecuencia, la resolución que ordena al concesionario proceder a la desocupación y entrega del predio, no evidencia prima facie una ilegitimidad manifiesta que justifique su suspensión a través de la vía cautelar.

Un acto administrativo adolece de un vicio en su causa cuando el antecedente de hecho que consigna como relevante para resolver una cuestión del modo en que lo hizo, no se ajusta a lo realmente acontecido. Ello torna nulo, de nulidad absoluta e insanable, el acto cuestionado en los términos del artículo 14, de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En nuestro sistema institucional cada Poder del Estado tiene funciones propias y exclusivas, fundado ello no sólo en evitar la concentración del poder sino también en la especialidad de las funciones que se deben cumplir (CSJN, Fallos 310:112); dentro de esa distribución de atribuciones compete al Poder Judicial "(...) el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre los puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las Leyes y normas nacionales y locales (...)" (artículo 106 CCABA).
En ese orden, no existe "zona de reserva" si con ello lo que se pretende es sustraer infundadamente del control judicial parte de la actividad de la administración. Por tanto, si bien cada Poder del Estado tienen funciones que le son propias —de ordinario— éstas se encuentran sujetas, en el marco de un caso o controversia, al control jurisdiccional.
En rigor, ni la Constitución local ni la Constitución Nacional legitiman dentro de su articulado la existencia de la pretendida "zona de reserva", sin querer con ello significar que los jueces puedan sustituir a la administración o al legislador en la determinación de las políticas públicas, pero sí sosteniendo con ahínco su control de legalidad y constitucionalidad como función primordial del Poder Judicial dentro del Estado de Derecho.

A medida que se pretende aumentar el poder del Estado a través de un concepto vago y laxo de “zona de reserva”, y a partir del límite impreciso que aquél posee, “excusar” el control de legitimidad de la actividad administrativa, disminuye proporcionalmente la libertad de los ciudadanos, siendo que la regla que dimana del artículo 19 de la Constitución Nacional es justamente la inversa.
Es decir, a partir del axioma de que todo lo que no se encuentra prohibido se halla permitido para los habitantes de la Nación se colige que en todo caso la "zona de reserva" es de los ciudadanos frente al poder y no otra.

Cuando el acto administrativo sancionatorio menciona un número de acta de infracción que no se corresponde con el que dio origen a las actuaciones, ello no puede haberse debido sino a un mero error material que, por sí solo, no puede derivar en la nulidad del mismo. Más aun cuando el contenido del acta aludida es un fiel reflejo de la otra.

La inexistencia de un acto administrativo que declare el abandono de la expropiación ninguna entidad posee frente a la sentencia judicial que así lo decreta.