De conformidad con las facultades previstas en el artículo 12 inciso c) de la Ley N° 16.986, es necesario fijar el plazo en que habrá de cumplirse la decisión de ordenar al Poder Legislativo que sancione la ley prevista en el artículo 127 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. A tal fin, es necesario tener en cuenta el plazo establecido en el Código Nacional Electoral -aplicable en el ámbito local- en su artículo 54. Por ello, teniendo en cuenta que la Ciudad deberá observar el referido plazo para dar cumplimiento a la manda judicial y que, en forma previa deberá sancionar la ley que organice las comunas, estimo que resulta razonable fijar un plazo de 180 días para que la Ciudad de Buenos Aires proceda a convocar a la elección de las autoridades comunales. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

En el caso del no dictado de la Ley de organización de las Comunas, hay una omisión (no dictar una ley), de una autoridad pública (la Legislatura), que lesiona un derecho político-electoral (elegir y ser elegido en las juntas comunales) con arbitrariedad manifiesta (pues surge de una lectura sumaria del texto constitucional), por lo que están cumplidos los recaudos de admisibilidad de la acción de amparo, exigidos por el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, ya que hay una relación de causalidad entre el no dictado de la ley y la lesión al derecho.

La omisión de proyectar, sancionar y promulgar la Ley de creación de Comunas conculca en forma actual o inminente y con ilegalidad o arbitrariedad manifiesta el derecho constitucional de elegir y ser elegidos y, además, priva de ejercer el control de la cosa pública relacionada con cada barrio. En consecuencia, el perjuicio es personal y por ello los demandantes tienen un interés personal en la controversia, lo que les otorga la personaría suficiente para promover acción de amparo.

No incumbe al Poder Judicial indagar y evaluar los motivos de índole sustancialmente política y/o concernientes al funcionamiento interno del cuerpo legislativo- por los cuales no se ha sancionado la Ley de Comunas. Sí le compete, en cambio, constatar el claro mandato del constituyente, el vencimiento del plazo fijado al efecto y el incumplimiento de la previsión constitucional.

Si bien ni el Poder Judicial ni el Poder Ejecutivo pueden arrogarse funciones que son propias del poder Legislativo, corresponde intimar a este último a cumplir con sus funciones y que sancione la Ley de Comunas prevista por el artículo 127 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires durante el período legislativo en curso.

El vencimiento del plazo sin que se haya sancionado la Ley de Comunas, configura el incumplimiento objetivo del mandato constitucional; extremo que, a su vez, comporta omisión legislativa.

La doble exigencia consagrada por el constituyente para la organización de las Comunas consistente en la fijación de un plazo máximo para efectuar la elección -que restringe el ámbito de la oportunidad para decidir-, y la necesidad de dictar una ley -que debe ser sancionada con una mayoría calificada-, supone una situación fáctica normal, así como una cultura política que permita construir los consensos adecuados.
Es un hecho notorio que en vez de aquella normalidad, se ha vivido una situación de crisis y emergencia, mientras que la fragmentación de las fuerzas políticas locales tornan dificultosa la construcción del consenso. Pero estas notas no pueden convertirse en razones jurídicas legítimas que justifiquen la omisión en el dictado de dicha ley.

Si bien la Cláusula Transitoria Decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se refiere a la primera elección de los miembros de las Juntas Comunales y no a la sanción de la Ley sobre Comunas, resulta indudable que la elección prevista en dicha cláusula no puede llevarse a cabo sin el dictado de una ley que, previamente, organice las comunas y delimite sus competencias (conf. art. 127 CCABA). La ley es un presupuesto lógico de la elección.
Luego, resulta evidente que el plazo previsto en la Cláusula Transitoria Decimoséptima alcanza, también, a la sanción de la Ley sobre Comunas a la cual se refieren los artículos 82 inciso 3, y 127 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
Dado que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires fue sancionada el día 1º de octubre de 1996, el plazo máximo de cinco años previsto en la cláusula transitoria Decimoséptima concluyó el día 1º de octubre de 2001.

La falta de instrumentación, por parte de las autoridades de la Ciudad, de los mecanismos necesarios para la puesta en funciones de las autoridades comunales tal como lo prevé la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, lesiona claramente la efectiva operatividad del derecho de elegir dichas autoridades comunales y, como contrapartida, el derecho a ser elegido para desempeñar dicha función.
También vulnera el derecho de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones públicas a través de sus correspondientes comunas, así como también otros derechos constitucionales (artículos 40 y 128 CCABA) y legales (como los consagrados en las Leyes N° 6, 70, 114 y 357). (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

El vencimiento del plazo estipulado en la Cláusula Transitoria Decimoséptima sin que la Ciudad sancione la Ley de Comunas, constituye una omisión de una autoridad pública manifiestamente ilegítima que, en los términos del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, vulnera derechos constitucionales.
Sólo una vez que se haya sancionado la norma que establezca la organización y competencia de las comunas y, en consecuencia, se haya delimitado su jurisdicción territorial, los particulares estarán habilitados para ejercer los derechos cuya tutela reclaman. Ello porque sólo luego de la citada ley, la Ciudad podría proceder a convocar a la elección de sus autoridades. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

La Legislatura es el poder que de forma exclusiva debe dictar la Ley de Comunas. No le corresponde al Poder Judicial suplir tal omisión. La sentencia puede y debe, condenar a la Legislatura, pero es potestad exclusiva de ella determinar qué proyecto tratar, de qué forma, bajo qué trámites parlamentarios y con qué contenidos, sin perjuicio de las reglas, formales o sustanciales, que ya se hallen en la Constitución.
Tampoco puede el Ejecutivo suplir la omisión legislativa. En la Constitución de la Ciudad se le ha otorgado una importancia superlativa a la deliberación pública que transcurre en el Legislativo.

El incumplimiento de la manda constitucional, contenida en el artículo 127 de la Constitución de la Ciudad, de sancionar un Ley de Comunas, es una omisión ilegítima imputable a las autoridades locales, toda vez que surge del simple cotejo entre las normas constitucionales aplicables y las conductas estatales, circunstancia que torna innecesaria toda prueba en relación con la antijuridicidad de la omisión. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

Ante la omisión antijurídica en que ha incurrido la Legislatura al no sancionar la Ley de Comunas, no corresponde que sea el Poder Judicial quien determine la forma en que habrá de materializarse la organización de las comunas y la elección de las autoridades comunales.
La elección de los medios para cumplir con el mandato judicial de sancionar dicha ley, constituyen una decisión exclusiva y excluyente de las autoridades políticas, sin perjuicio de un ulterior control jurisdiccional. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

El plazo que la Constitución de la Ciudad de la Ciudad de Buenos Aires estableció en su Cláusula Transitoria Decimoséptima para que la Ciudad convoque a la elección de las autoridades comunales resulta también de aplicación al mandato constitucional establecido en el artículo 127 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, esto es, la sanción de la ley reglamentaria sobre organización y funcionamiento de las unidades territoriales descentralizadas. Ello así, porque la sanción de la ley es un paso previo imprescindible para que resulte plausible cumplir con dicha elección. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

Ante la omisión legislativa en el dictado de la Ley de Comunas, es el Propio Poder Legislativo quien debe legislar. Dicho poder no puede ser sustituido, de ahí que sólo él deba ser el condenado. Al ser irrazonable un mandato judicial imposible, en términos fácticos de acatar, es preciso fijar una pauta temporal de cumplimiento que asegure el ejercicio de los derechos político -electorales, pero que también tenga en cuenta, de forma prudente, las restricciones derivadas de la realidad institucional de la Ciudad. En consecuencia, la Legislatura debe sancionar la Ley de Comunas antes de la finalización del período legislativo en curso, conforme el artículo 74 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor, revocar la declaración de incompetencia decidida por el magistrado de grado y devolver la causa a primera instancia para que, previo sorteo de un nuevo juzgado, prosiga su trámite.
El actor, en su doble carácter de ciudadano y de Presidente de la Junta Comunal de la comuna 4, inició la acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que se ordene a la demandada poner a disposición de la Junta Comunal y de su presidencia la gestión, administración y control de la Subsede Comunal 4.
El actor fundó su pretensión en los artículos 1º, 127 y concordantes de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y en los artículos 2º, 7º y concordantes de la Ley Orgánica de Comunas (Ley N° 1777).
Relató que la apertura y funcionamiento de la Subsede Comunal 4 en el edificio Cruz de Malta había sido llevada a cabo sin la intervención ni el conocimiento de la Junta Comunal que él preside, por lo que entendió que el accionar del Gobierno local restringía y lesionaba, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, sus atribuciones y las de la Junta Comunal.
El Juez de grado rechazó "in limine" la demanda y declaró su incompetencia para entender en este proceso.
La Constitución local es clarísima al disponer, en su primer artículo, que la ciudad organiza sus instituciones como una democracia participativa. Se trata de una profundización de los procesos políticos de democratización política y social, pues a las instituciones representativas se las perfecciona mediante la participación popular, suplemento que, a su vez, amplía los ámbitos y las modalidades de la deliberación pública. Por ende, representación, deliberación y participación no deben verse de forma antagónica, sino como medios institucionales complementarios de conformación de la voluntad democrática.
Esta organización institucional implica un derecho a la participación política que va más allá de los momentos de ejercicio de los derechos políticos de elegir y ser elegido, pues se plasma en la posibilidad de hacer escuchar la voz de los ciudadanos en los procedimientos y procesos jurídicos (de ahí la importancia, entre otras técnicas jurídicas, de las audiencias públicas o del presupuesto participativo).
El derecho a participar encuentra además sustento en el derecho internacional de los derechos humanos, donde junto a los principios de transparencia y descentralización, entre otros, forma parte del concepto de buen gobierno (observación general 12, Comité DESC, párrafo 23).

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor, revocar la declaración de incompetencia decidida por el magistrado de grado y devolver la causa a primera instancia para que, previo sorteo de un nuevo juzgado, prosiga su trámite.
El actor, en su doble carácter de ciudadano y de Presidente de la Junta Comunal de la comuna 4, inició la acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que se ordene a la demandada poner a disposición de la Junta Comunal y de su presidencia la gestión, administración y control de la Subsede Comunal 4.
El actor fundó su pretensión en los artículos 1º, 127 y concordantes de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y en los artículos 2º, 7º y concordantes de la Ley Orgánica de Comunas (Ley N° 1777).
En este caso se discute sobre la organización institucional de la ciudad como “democracia participativa” (art. 1° de la CCABA) y su corolario, el derecho a la participación democrática.
En efecto, la regulación constitucional de las comunas Título VI de la Cpntitución de la Ciudad (arts. 127 a 131) tuvo por fin “instituir una mayor descentralización ciudadana, mediante la descentralización territorial de diversas competencias estatales en materia de gestión política y administrativa.
No se trata en el caso solo de resguardar las competencias comunales, sino de ejercer el derecho a la participación acerca de la organización y facultades de las Comunas (arts. 127 y 128 de la CCABA). Estos constituyen derechos de índole colectiva, tal como se observó en la sentencia impugnada, y para su defensa según lo prevé el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad, está legitimado cualquier habitante de la ciudad.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor, revocar la declaración de incompetencia decidida por el magistrado de grado y devolver la causa a primera instancia para que, previo sorteo de un nuevo juzgado, prosiga su trámite.
El actor, en su doble carácter de ciudadano y de Presidente de la Junta Comunal de la comuna 4, inició la acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que se ordene a la demandada poner a disposición de la Junta Comunal y de su presidencia la gestión, administración y control de la Subsede Comunal 4.
El actor fundó su pretensión en los artículos 1º, 127 y concordantes de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y en los artículos 2º, 7º y concordantes de la Ley Orgánica de Comunas (Ley N° 1777).
En primer lugar, si, desde una lectura más restringida del ordenamiento jurídico se considera que la participación no se expresa en términos de un derecho subjetivo, no cabe duda que ella constituye un interés protegido por el derecho local. El lugar preeminente que el texto constitucional porteño le otorga la participación (figura en el artículo primero, que expresa decisiones políticas fundamentales) no deja espacio de incertidumbre al respecto.
En segundo lugar, el hecho de que el actor, además de habitante, sea presidente de comuna, no restringe su aptitud procesal. Se trata de un rol jurídico que se superpone al de habitante, sin que tenga efectos para limitar los derechos ejercitables en dicho carácter. Y aun cuando, por hipótesis, se considere que no se encuentra habilitado para impugnar en los tribunales las decisiones de su comuna (por haber ya participado en la deliberación previa), lo cierto que, en el caso, impugnan la decisión de otro órgano que justamente estaría afectando la organización y potestades de las comunas.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor, revocar la declaración de incompetencia decidida por el magistrado de grado y devolver la causa a primera instancia para que, previo sorteo de un nuevo juzgado, prosiga su trámite.
El actor, en su doble carácter de ciudadano y de Presidente de la Junta Comunal de la comuna 4, inició la acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que se ordene a la demandada poner a disposición de la Junta Comunal y de su presidencia la gestión, administración y control de la Subsede Comunal 4.
El actor fundó su pretensión en los artículos 1º, 127 y concordantes de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y en los artículos 2º, 7º y concordantes de la Ley Orgánica de Comunas (Ley N° 1777).
Conforme el ordenamiento jurídico local referido al acceso a la justicia, las características de las garantías procesales de los derechos, las regulaciones específicas sobre la legitimación, la forma participativa de la democracia, y la función a ese respecto de la organización comunal, corresponde revocar la decisión del juez de primera instancia en lo relativo a la legitimación del actor.
El actor se encuentra legitimado, pues es habitante y ostenta por lo menos un interés protegido por el ordenamiento (a la participación) que, a su juicio (tal el objeto de la controversia), se encuentra afectado por una decisión ejecutiva que invade el ámbito propio de las competencias comunales, de acuerdo a su regulación constitucional y legal.
Asimismo, cuestiones referidas a las comunas han sido y son habituales en este fuero.
Considero, por último, que en los puntos precedentes he añadido nuevos argumentos significativos (conforme exigencia de la Corte Suprema en estos casos –ver, entre otros, “Cerámica San Lorenzo”, Fallos, 307: 1094–), que justifican apartarse, de forma excepcional y justificada, de los argumentos dados por el Tribunal Superior en las causas referidas en la sentencia de grado.

En el caso, corresponde hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el actor, revocar la declaración de incompetencia decidida por el magistrado de grado y devolver la causa a primera instancia para que, previo sorteo de un nuevo juzgado, prosiga su trámite.
Las cuestiones planteadas han sido adecuadamente consideradas en el dictamen del Sr. Fiscal ante la Cámara, a cuyos fundamentos, que en lo sustancial son compartidos, corresponde remitirse por razones de brevedad.
El actor, en su doble carácter de ciudadano y de Presidente de la Junta Comunal de la comuna 4, inició la acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que se ordene a la demandada poner a disposición de la Junta Comunal y de su presidencia la gestión, administración y control de la Subsede Comunal 4.
Del objeto de la presente demanda, cabe concluir que el actor en su calidad de “habitante” carece de legitimación procesal para accionar en representación de la Comuna 4, máxime cuando no ha logrado acreditar la vulneración de un derecho de incidencia colectiva.
En su recurso de apelación se limita a expresar que la cuestión de la localización de una subsede comunal resulta “ una temática que implica a toda la Comuna 4 y sus vecinos, e indirectamente a todos los habitantes de la Ciudad, de conformidad con las prerrogativas legales en materia de participación ciudadana, principios de descentralización, identidad, territorialidad ”.
Sin embargo, de la lectura de la Ley de Comunas únicamente se desprende que la Junta Comunal puede disponer el funcionamiento de subsedes, sin que se prevea la participación de los vecinos y habitantes en los términos planteados por el amparista.
En consecuencia, la falta de legitimación del apelante en su calidad de “habitante” ha sido correctamente señalada en la sentencia de grado y, por lo tanto, los agravios vertidos en este aspecto deben ser desestimados.
Ahora bien, el actor cuestiona la declaración de incompetencia resuelta por el juez de grado, al haber entendido que la cuestión propuesta remite a la consideración de un conflicto prematuro que, como tal, no es susceptible de ser ventilado ante los tribunales del fuero.
En este punto, corresponde recordar que la Ley N° 1777 establece que las Comunas son unidades de gestión política y administrativa descentralizada con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia (artículo 2°).
La administración general de la Comuna está a cargo del presidente de la Junta Comunal (artículo 28), a quien le compete representar legalmente a la comuna, así como realizar, en general, todo acto que la Junta Comunal le encomiende [artículo 29, incisos a) y j)].
Cabe inferir que toda vez que las Comunas cuentan con personería jurídica propia (artículo 2° de la Ley N° 1777), se encuentran habilitadas para accionar en defensa de sus competencias específicas.
A tal efecto, quien tiene competencia para accionar en representación de las comunas es el Presidente de la Junta Comunal (artículo 28, Ley N° 1777).
En ese marco, toda vez que el amparista es quien ejerce la representación legal de la Comuna 4 y pretende accionar en defensa de las competencias propias de dicha autoridad, entiendo que se encuentra suficientemente legitimado para instar el proceso.

En el caso, corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y confirmar la sentencia de grado rechazó "in limine" la demanda y declaró su incompetencia para entender en este proceso.
La Ley N° 1777 creó el Consejo de Coordinación Intercomunal, “órgano de discusión y consenso de las políticas entre las Comunas y el Poder Ejecutivo” (cf. art. 39), y estableció que debe estar conformado por el Jefe de Gobierno, que lo preside, y por los presidentes de las juntas comunales (cf. art. 40), quienes integran al órgano como una atribución y una obligación (cf. art. 29, inc. g).
De las constancias de la causa y de la reseña normativa efectuada surge que las cuestiones traídas a debate, en cuanto importan un conflicto entre una comuna y el Poder Ejecutivo sobre los límites de su organización y sus atribuciones, deben buscar solución ante el órgano que la Ley N° 1777 estableció a tal efecto, esto es, el Consejo de Coordinación Intercomunal.
Toda pretensión debe estar referida a una relación jurídica concreta, entre personas determinadas y cuyo objeto lo constituyan prestaciones también determinadas, sobre las que operará la sentencia. Por más amplia que resulte la interpretación del recaudo de la legitimación para demandar, la generalidad y vaguedad de las pretensiones esgrimidas impiden dar trámite a la demanda pues.
El actor solicita en estos autos que se modifique la organización administrativa comunal, lo que requiere una decisión que supera las atribuciones del tribunal pues desnaturaliza el concepto de caso o controversia. La relevancia del control judicial para el Estado de Derecho no permite olvidar que, en dicho sistema de gobierno, las atribuciones de los jueces también son limitadas. No se trata de un defecto procesal sino sustancial de la demanda; en otras palabras, el actor no tiene derecho a imponer a través de una decisión judicial un sistema de organización comunal acorde a sus preferencias. En tales condiciones dar trámite a una demanda importa seguir adelante con un proceso que solo podrá tramitar en vano.
Como tantas veces ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa requieren que el requisito de la existencia de un caso o controversia judicial sea observado rigurosamente (Fallos: 308:1489, 339:1223, 341:545).
Esa restricción impuesta al Poder Judicial redunda en beneficio del sistema republicano de gobierno, sin afectar su misión esencial, la que -por el contrario- se ve de tal modo afirmada. La protección de los derechos constitucionales y libertades individuales o de grupos minoritarios contra la acción gubernamental opresiva o discriminatoria no importa una ilimitada supervisión general de la actividad del gobierno, lo que permite la pacífica coexistencia entre la revisión judicial y los principios democráticos sobre los que reposa nuestro sistema de gobierno.
Lo expuesto no obsta a que, planteado un caso concreto, una "causa" en los términos de la Constitución Nacional y local, se despliegue el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos. (Del voto en disidencia de la Dra. Gabriela Seijas).