Para ejercer la defensa de sus derechos los interesados encuentran en el mecanismo de las medidas cautelares autónomas, pendiente el agotamiento de la vía administrativa, un medio adecuado para poner límites a la prerrogativa administrativa de ejecutar el acto aún cuando éste no se encontrare firme.
De esta forma para contrarrestar la potestad administrativa de ejecutar el acto por sus propios medios nació lentamente en el fuero contencioso, dados ciertos requisitos, una interesante jurisprudencia a través de la cual se previó la posibilidad de peticionar en sede judicial el dictado de medidas cautelares autónomas, cuando todavía no se encuentre agotada la vía administrativa y por lo tanto no estén reunidos los requisitos de admisibilidad para acudir a la instancia judicial ( Rejtman Farah, M. - Impugnación Judicial de la Actividad Administrativa, pág. 166, Buenos Aires. Editorial La Ley, 2000)
Esta especial herramienta procesal, pretorianamente creada en el proceso contencioso administrativo federal, ha sido positivamente regulada en nuestro ordenamiento a través de la Ley Nº 189 (artículos 177 y siguientes).
De la lectura de las normas apuntadas se desprende que en la necesidad de subrayar el principio de igualdad entre los contradictores y no eternizar un procedimiento unilateral se ha regulado, específicamente, el régimen de caducidad de las medidas cautelares.
La finalidad del aludido régimen es evitar la subsistencia de la medida cautelar cuando el transcurso de un determinado lapso autoriza a suponer una pérdida de interés o pueda presionar a la otra utilizando el poder jurisdiccional en violación del principio de igualdad.

En el caso, no resulta factible que se acuerde la medida cautelar sine die, desvinculada de la promoción de una causa principal, pues ello echaría por tierra con el derecho de defensa de los demandados, y terceros afectados con la medida y con la instrumentalidad propia de esta clase de proceso cautelar.
Si bien ello no importa negar la existencia de procesos cautelares autosatisfactivos, cuestión doctrinaria que excede lo debatido en el caso, no hay elementos suficientes para considerar al sub examine dentro de tal categoría.
Así, corresponde señalar que la medida cautelar adoptada tendrá una vigencia de 10 días hábiles judiciales, computados desde la notificación de la presente, plazo en el cual la actora deberá promover la acción judicial de la que esta medida resulta accesoria, bajo apercibimiento de decretarse su caducidad (art. 187, CCAyT).

De acuerdo al marco legal vigente, el proceso cautelar no constituye un fin en sí mismo. La necesidad de subrayar el principio de igualdad entre los contradictores, y no eternizar un procedimiento unilateral, conllevan a que las medidas cautelares trabadas en forma previa o simultánea a la interposición de la demanda, caduquen si el actor no cumple con la carga de presentar la cédula de notificación del traslado dentro de los diez días de notificado de la providencia que la ordena (conf. art. 187 CCAyT, párrafo 6º) o de interponer la demanda judicial, en el supuesto del párrafo 7º.
Además, razones de orden público justifican la caducidad de tales medidas, como son la precitada igualdad ante la ley y la defensa en juicio de los derechos. La parte a favor de quien se decreta la medida cautelar soporta la carga procesal de presentar la cédula para notificación del traslado, y su incumplimiento no puede ser privado de los efectos previstos en la norma.
Por lo demás, el párrafo final del artículo 187 faculta a la parte a requerir nuevamente la medida una vez iniciado el proceso, pero claro está, si concurren sus requisitos de procedencia.

En el caso, dado que el juez que dispuso la medida cautelar por razones de urgencia durante la feria judicial, no adecuó su vigencia temporal, ni la supeditó al posterior inicio de la demanda judicial, la actora pudo razonablemente considerar que su medida gozaba de vigencia sine die, sin perjuicio, claro está, de la procedencia de los recursos interpuestos, o de la posibilidad de peticionar ante la juez de grado su levantamiento.
Atento a que la diferencia de criterio entre el juez que previno y quien fuera en definitiva sorteada para intervenir en el sub examine, pudo ocasionar en la actora una razonable duda acerca de la vigencia de los plazos de caducidad, resulta aconsejable computar el plazo de caducidad de diez días a partir de la notificación de la presente resolución.

Ante la ausencia en el Título VII del Código Contencioso Administrativo y Tributario, de un precepto específico que se refiera a la apelabilidad de la resolución que declare o bien rechace la caducidad de una medida cautelar, debe recurrirse a las normas generales relativas a los recursos de apelación y por aplicación del artículo 219 del Código Contencioso Administrativo y Tributario considerar tal resolución apelable.
Funda la conclusión expuesta la circunstancia que los medios de defensa son de interpretación favorable. Sólo cuando la ley prohíbe la apelación es permitido denegar el recurso y, en la duda, procede otorgarlo.

En el caso, los accionantes impugnaron una disposición administrativa y una cláusula de un convenio, con el objeto de que se prohiba innovar el uso del suelo del Predio Ferial de Palermo, sin observar la regulación legal aplicable (arts. 18, CN y 13, inc. 3, y 14 CCBA, CCAyT, Título I, arts. 1 y sgtes.; Título VIII, arts. 269 y sgtes, arts. 3, 5, 7 y cctes., arts. 177, 178 y 189), sino que solicitaron el dictado de una medida autosatisfactiva.
A pesar de no haberse acreditado en mínima medida la concurrencia de los recaudos excepcionales de procedencia de las medidas autosatisfactivas, en primera instancia se hizo lugar al planteo y —sin haber conferido intervención a ninguna otra parte además de los actores— se dictó un pronunciamiento de alcance definitivo (declaración de nulidad de los actos impugnados), que en esos términos hubiese resultado inviable aún como medida cautelar. Ello así, al no hallarse reunidos en el caso los requisitos extraordinarios que autorizan el dictado de medidas autosatisfactivas, y dada la manifiesta improcedencia de asignar ese carácter a un pronunciamiento referido a la validez de actos administrativos,la medida dictada por el aquo no puede revestir otro alcance más que el de una decisión de índole precautorio y, por lo tanto, resulta meramente provisional y provisoria.
El instituto de la caducidad de las medidas cautelares, constituye una derivación de algunos de los rasgos característicos del instituto precautorio, a saber: instrumentalidad, accesoriedad y provisoriedad, que denotan su carácter dependiente con respecto a un proceso principal, actual o futuro.
Así las cosas, cualquiera sea el plazo de caducidad que se considere aplicable, lo cierto es que, encuadrando este caso en todos los supuestos previstos por el artículo 187, Ley Nº 189, la conclusión que se impone es la misma: corresponde hacer lugar al planteo de caducidad de la medida cautelar toda vez que la parte solicitante no ha promovido una acción de impugnación tendiente a instar la revisión judicial de los actos cuestionados.

En el caso la parte accionada plantea la caducidad de la medida dispuesta por la juez de grado. Surge del expediente principal que, los accionantes impugnaron una disposición administrativa y una cláusula de un convenio (con el objeto de que se prohiba innovar el uso del suelo del Predio Ferial de Palermo), sin observar la regulación legal aplicable (arts. 18, CN y 13, inc. 3, y 14 CCBA, CCAyT, Título I, arts. 1 y sgtes.; Título VIII, arts. 269 y sgtes, arts. 3, 5, 7 y cctes., arts. 177, 178 y 189), sino que solicitaron el dictado de una medida autosatisfactiva.
A pesar de no haberse acreditado en mínima medida la concurrencia de los recaudos excepcionales de procedencia de las medidas autosatisfactivas, en primera instancia se hizo lugar al planteo y —sin haber conferido intervención a ninguna otra parte además de los actores— se dictó un pronunciamiento de alcance definitivo (declaración de nulidad de los actos impugnados), que en esos términos hubiese resultado inviable aún como medida cautelar. Las partes impugnaron dicho pronunciamiento y la juez de grado concedío libremente los recursos de apelación interpuestos.
Teniendo en cuenta que en primera instancia se resolvió la cuestión como medida autosatisfactiva no es posible aplicar el instituto de la caducidad y por consiguiente considero que corresponde desestimar el planteo de caducidad articulado y conferir traslado de las expresiones de agravio que no han sido aún sustanciadas a fin de resolver oportunamente acerca de la legitimidad o ilegitimidad de los actos impugnados.
En efecto, el artículo 187, Ley Nº 189, no se refiere a las medidas autosatisfactivas —mucho menos a la declaración de nulidad de actos administrativos— sino sólo a las medidas precautorias. Más aún, aquéllas no han sido reguladas legalmente en el ámbito local.
En términos teóricos cabe señalar que los principios de instrumentalidad —es decir, el carácter accesorio a otro proceso— y caducidad, propios de las medidas precautorias, resultan ajenos a las resoluciones que conceden medidas autosatisfactivas. Por ello, no resulta necesario iniciar ulteriormente la acción principal para garantizar la continuidad de la medida preliminar y evitar así su decaimiento. (Del voto en disidencia parcial del Dr. Carlos F. Balbín).

El instituto de la “caducidad“ de las medidas cautelares tiene expresa regulación en algunas normas que gobiernan procedimientos judiciales en esta Ciudad (v.gr: art. 187 CCAyT). Este instituto no es de aplicación a las clausuras preventivas a un lugar en los casos en que se verifique un inminente peligro para la salud o seguridad pública, y sí lo es el artículo 29 de la Ley de Procedimiento Contravencional que dispone su duración hasta que “se reparen las causas que dieron motivo a dicha medida”.

En el caso, corresponde confirmar la sentencia de grado, en cuanto concedió la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, de manera inmediata, adopte las medidas necesarias para proporcionar a los trabajadores de la salud del Hospital Público, una adecuada protección y proveerlos de los elementos de protección (EPP) necesarios para evitar el contagio del COVID-19, de acuerdo con las actividades y tareas que cada uno desarrolla; y, por el otro, ordenó a la Aseguradora de Riesgos del Trabajo -ART- a dar cumplimiento a las normas de higiene, seguridad, control y supervisión del empleador en los términos de la Ley Nacional N° 24.557.
Ello así, corresponde analizar la actualidad del conflicto a partir de lo manifestado por el Ministerio Público Fiscal de la decisión cautelar adoptada y de las manifestaciones vertidas en el escrito inicial por el frente actor.
El artículo 187 de la Ley N° 189 –t.c. 2018- prevé dos supuestos de caducidad de las medidas provisionales: por un lado, aquel que se refiere a la suspensión de un acto administrativo; y, por el otro, el que se vincula a las tutelas preventivas que disponen obligaciones exigibles.
Ahora bien, se advierte que la demandada centró su defensa en cuestiones ajenas a las señaladas en el dictamen.
Además, se observa que dicha parte afirmó haber dado cumplimiento a la tutela preventiva dispuesta en la instancia de origen. Sin embargo, el señor Juez de grado –a partir de la prueba acompañada- consideró lo contrario.
En ese contexto, se advierte que la discusión de la eventual caducidad de la manda provisional resultaría prematura, pues aquella solo es factible una vez que se resuelva en primera instancia si la tutela se hizo efectiva (cuestión que por el momento no ha sido admitida por el juez de grado conforme lo expuesto precedentemente) y luego de ello transcurra el plazo legalmente previsto en el artículo 187 del Código mencionado, sin que la actora deduzca la pertinente demanda.

En el caso, corresponde declarar caduca la medida cautelar decretada en la instancia de grado.
El Magistrado “a quo”, hizo lugar al requerimiento efectuado por la parte actora, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que adoptase las medidas necesarias para prevenir el contagio del virus pandémico COVID-19 de los docentes exceptuados de la medida de aislamiento dispuesta por el Decreto N° 297/2020, proveyéndoles los elementos de protección necesarios, y ordenó a la Aseguradora de Riesgo del Trabajo –ART- el cumplimiento de la Ley N° 24.557 en materia de seguridad, control y supervisión del Gobierno local en su carácter de empleador.
Se trata de una pretensión cautelar planteada —como accesoria de una demanda principal— el 09/04/20, que fue admitida el 10/04/20, y que quedó notificada a la actora y al Gobierno codemandado el 10/04/20, y a la ART el 21/05/20, que además, originó el recurso de apelación por parte de esta última que da lugar a la intervención de este Tribunal.
Ahora bien, atendiendo a los términos en que fue deducida la presente acción, cabe tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, como así también, que se ha señalado que cuando el objeto del proceso se limita al dictado de una medida cautelar autónoma y la actora no interpone la demanda principal dentro de los 10 días siguientes al de su traba, ha operado la caducidad “ipso iure” de la medida cautelar ordenada (Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, “Arrué, Javier y otro c/ PEN – Ley 25.562 – Decretos 1570/01, 214/02 s/ medida cautelar [autónoma ]”, pronunciamiento del 02/03/07).
Incluso, cuando se hubiese articulado recurso contra la resolución precautoria, debe evaluarse que no se hubiera producido —de pleno derecho— la caducidad de la medida cautelar dictada en tales términos. Y ello es así porque, de otro modo, el tribunal de apelación podría expedirse meramente en abstracto.
A partir de tales pautas, tomando en especial consideración la secuencia temporal detallada y que, hasta la fecha, las actuaciones principales no fueron iniciadas por quienes solicitaron el dictado de la medida cautelar, corresponde declarar, habiendo transcurrido en exceso el plazo consagrada en el citado artículo, la caducidad de dicha manda y, en consecuencia, de las presentes actuaciones.

En el caso, corresponde declarar caduca la medida cautelar decretada en la instancia de grado.
El Magistrado “a quo”, hizo lugar al requerimiento efectuado por los actora, ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que adoptase las medidas necesarias para prevenir el contagio del virus pandémico COVID-19 de los docentes exceptuados de la medida de aislamiento dispuesta por el Decreto N° 297/2020, proveyéndoles los elementos de protección necesarios, y ordenó a la Aseguradora de Riesgo del Trabajo –ART- el cumplimiento de la Ley N° 24.557 en materia de seguridad, control y supervisión del Gobierno local en su carácter de empleador.
Se trata de una pretensión cautelar planteada —como accesoria de una demanda principal— el 09/04/20, que fue admitida el 10/04/20, y que quedó notificada a la actora y al Gobierno codemandado el 10/04/20, y a la ART el 21/05/20, que además, originó el recurso de apelación por parte de esta última que da lugar a la intervención de este Tribunal.
Ahora bien, tomando en especial consideración la secuencia temporal detallada y que, hasta la fecha, las actuaciones principales no fueron iniciadas por quienes solicitaron el dictado de la medida cautelar, corresponde declarar, habiendo transcurrido en exceso el plazo de 10 días consagrado en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, la caducidad de dicha manda y, en consecuencia, de las presentes actuaciones.
En tal sentido, adviértase que, más allá de lo señalado por la Sra. Fiscal ante la Cámara en torno a la actualidad del planteo recursivo (en cuanto la propia actora habría reconocido que no hubo nuevos incumplimientos en relación con la cantidad y calidad de los elementos de protección personal provistos por el Gobierno demandado), lo cierto es que ello, en definitiva, habla a las claras de lo concerniente al punto debatido en estas actuaciones y daría cuenta de los motivos por los que, desde ese momento, la parte actora no ha promovido acción alguna.