La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires constituye una pieza jurídica que se distingue en el universo federal de la República por definir a las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 1º como una democracia participativa.
El artículo 9 de la Ley 70 "garantiza la participación de la población ... a través de foros temáticos y zonales". En esa línea el Reglamento del Presupuesto Participativo establece que "la participación de los ciudadanos en el Presupuesto Participativo es de carácter directa y voluntaria y privilegia el espacio local y de proximidad" por lo que contempla "ciclos de asambleas barriales con sus correspondientes comisiones temáticas"
Se adscribe así a la tendencia por la cual se considera al espacio local -por su cercanía con el vecino- como un ámbito muy adecuado para las experiencias participativas, así como para las reformas e innovaciones de determinadas políticas públicas, considerándolo un "permanente laboratorio democrático" (en este sentido Rodríguez Arana, Jaime, "El espacio local", Buenos Aires, Lexis Nexis JA, 2001 - IV, p. 1316).
Es con esa intención que se han definido cincuenta y un áreas barriales en las que se debaten las respectivas prioridades presupuestarias y se elige -por cada una de ellas- un consejero barrial titular y un suplente. Se privilegia de este modo el conocimiento de la zona por parte de sus habitantes y su interés por las inversiones que el estado desarrollará en el área de su residencia o actividad.

En el caso, declarada la nulidad de la Asamblea de Cierre del Presupuesto Participativo y habida cuenta que el mandato de los consejeros barriales electos en el plenario de cierre aún no ha finalizado, deberá realizarse una nueva asamblea -de conformidad con las normas vigentes-, con el objeto de proceder a la designación de los representantes del Área Barrial "Caballito" del CGP Nº6 ante el Consejo del Presupuesto Participativo que culminarán el lapso de mandato restante.
Corresponde aclarar, por otra parte, que las prioridades barriales de asignación presupuestaria votadas en dicha ocasión se encuentran en una situación diferente, toda vez que el día 20 de noviembre de 2003 la Legislatura de la Ciudad sancionó la Ley 1194 (BOCBA Nº 1850 del 5 de enero de 2004), por la que aprobó el presupuesto de la administración del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el ejercicio 2004, en el que presumiblemente se encuentran incorporadas las prioridades votadas por los vecinos en el marco del procedimiento del presupuesto participativo. De este modo, resulta materialmente carente de un interés práctico reiterar su tratamiento en una nueva asamblea.

En el caso, el hecho de que en el padrón elaborado para la votación en el Presupuesto Participativo, faltara la indicación de los domicilios en un 39 % de los inscriptos; un 20% registrara domicilios fuera de la zona, no se hubieran indicado los números de documento nacional de identidad, y en un 8 % se hubiera denunciado como su domicilio parques, plazas y direcciones inexistentes o incompletas, sumado a las deficientes explicaciones brindadas por el titular del CGP Nº6, permiten concluir con un razonable grado de certeza que el Plenario de Cierre se realizó al margen de las disposiciones reglamentarias vigentes y sin un nivel de transparencia acorde al grado de importancia que los convencionales de 1996 asignaron a los diversos mecanismos de participación en el texto constitucional.
Ello, pues por un lado el reglamento y los instructivos emitidos por el Consejo del Presupuesto Participativo resultan muy claros en cuanto a quiénes se encuentran habilitados para participar en el plenario de cierre; y, por el otro, la falta de consignación del domicilio y número de documento de identidad sumada a la ausencia de elementos que respalden la inclusión en el padrón de ciudadanos domiciliados fuera del área barrial en cuestión, impide determinar si más de un cincuenta por ciento de los vecinos empadronados se encontraban efectivamente habilitados para hacerlo. Tal deficiencia no puede resultar admisible so pretexto de una sobrecarga de tareas sobre el personal involucrado.
De este modo, las falencias detectadas en el padrón exceden el umbral de lo que razonablemente podrían constituir errores incurridos en el marco de una tarea desempeñada con apremios temporales y materiales, y torna procedente la anulación de la Asamblea de Cierre del Área Barrial "Caballito" del CGP Nº 6, que tuviera lugar el día 10 de junio de 2003.

Si bien en el presente se cuestiona la conducta de determinados agentes de la administración, el objeto de la demanda incoada radica en la declaración de "nulidad e inconstitucionalidad de la Asamblea de Cierre del Área Barrial Caballito del CGP Nº6" . Esto es, no se persigue privar de sus efectos a una decisión de la administración, sino a la del conjunto de vecinos reunidos en el plenario de cierre del área barrial Caballito, en el marco de un espacio público no estatal como el que genera el instituto en cuestión, caracterizado a priori por la presencia de fuertes rasgos de autonomía frente al poder central del Estado.
Por tal razón deben extremarse los recaudos para que, en principio, las eventuales controversias que pudieran generarse en el ámbito de este novedoso procedimiento encuentren una adecuada composición en el seno de las instancias de dicho espacio.

En el caso, el rechazo de la pretensión de incorporar al listado de participantes del plenario de cierre del Presupuesto Participativo, el padrón completo de socios del Club Ferrocarril Oeste, efectuada minutos antes de la expiración del plazo respectivo, no resulta en modo alguno viciado de arbitrariedad o ilegalidad.
Es que, como quedara señalado, podrían participar del Plenario de Cierre del Presupuesto Participativo, las personas que desarrollen su actividad de interés en la zona, de lo cual debía expedir constancia la entidad en que tal actividad se cumpliese.
En consecuencia, salta a la vista que la indiscriminada presentación del padrón de socios del Club Ferrocarril Oeste no se condice con el espíritu ni con la letra de la mentada disposición reglamentaria (art. 4.3.4.1 del Reglamento de Presupuesto Participativo). Es que, la sola condición de socio del Club Ferrocarril Oeste no acredita per se que se desarrolle una actividad de interés en la zona en los términos que prevé el reglamento. Por el contrario, la incorporación in totum de un listado de más de cinco mil quinientas personas), sin que conste que desarrollan alguna actividad de interés en la zona -o cumplan las otras condiciones exigidas para participar en el plenario- desvirtuaría el carácter que se ha pretendido asignarle a las asambleas barriales, esto es el debate entre vecinos y personas que tienen un interés real y concreto en la determinación de la asignaciones presupuestarias del área barrial.
No resulta verosímil que todos los socios de Ferrocarril Oeste desarrollen allí actividades de interés en los términos que requiere la norma.

El artículo 4.3.4.1 del Reglamento del Presupuesto Participativo dispone que se encuentran habilitados para votar en el plenario de cierre, oportunidad en que -tras un proceso previo- se votan las prioridades del área barrial y se elige a su consejero titular y suplente, "todos aquellos participantes que, habiéndose registrado previamente, residan, trabajen o desarrollen su actividad de interés en el área barrial correspondiente a la Asamblea" .
De este modo, y en sintonía con la declamada necesidad de privilegiar el espacio local y la proximidad, se legitima para votar las prioridades presupuestarias de la zona y elegir a sus representantes ante el Consejo del Presupuesto Participativo a quienes, de un modo u otro realizan actividades en ella: sus residentes, quienes tienen allí el asiento de sus tareas laborales y aquellos que desarrollan actividades de interés en el área barrial a través de una entidad de la zona.

Dado que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 1º adopta la forma republicana y representativa de gobierno, ninguna duda hay que rige el principio de división de poderes inherente a aquélla, el que resultaría vulnerado si se impone una pena distinta a la legalmente prevista. En dicho orden de ideas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió que en virtud de la facultad que le otorga el artículo 67 inciso 11 (hoy artículo 75 inciso 12) de la Constitución Nacional, resulta propio del Poder Legislativo declarar la criminalidad de los actos, desincriminar otros e imponer penas, y asimismo aumentar y disminuir la escala penal (Fallos 314:440, 11:405, 191:245).

La Constitución Nacional permite y armoniza la coexistencia de dos órdenes de gobierno, y toda interpretación que hiera o perturbe los poderes respectivos, dentro de su órbita propia, es contraria a su espíritu y a su letra. La Constitución federal no permite ni fomenta el aniquilamiento de los poderes que las provincias se han reservado para sí, ante la expansión ilimitada del poder central. Este existe y debe moverse dentro de su órbita propia, y si la excede, invadiendo la que es de la órbita local según la ley fundamental, su acción conspira contra el espíritu de ésta.
La regla esencial en la materia, es que ambos órdenes, el nacional y el provincial, son supremos en sus respectivas esferas. No todas las leyes de la Nación, por el mero hecho de ser tales, tendrán supremacía sobre las provincias o la Ciudad Autónoma; la tendrán si han sido dictadas en consecuencia de la Constitución, es decir, en consecuencia o virtud de los poderes que, de modo expreso o por conveniente implicancia, ha otorgado aquélla al Congreso.
El equilibrio federal no admite el imperio de la nación sobre aspectos que son materia exclusiva de las provincias.

Nuestro sistema constitucional apunta a la división y no a la aislación de poderes, razón por la cual promedia entre ellos un sistema de coordinación y control recíproco.
En este esquema institucional cabe al Poder Judicial conocer en todas las causas (art. 106 CCABA y 116 CN), con lo cual cualquier aspecto jurídico de la gestión administrativa no pertenece a ninguna “zona de reserva” ni está sustraído al control judicial. Distinto enfoque corresponde a la oportunidad y mérito de la actividad administrativa, la cual, naturalmente, se encuentra ligada a la atribución de otro poder del Estado y que los jueces no podrían sustituir so riesgo de alterar el principio de división de la funciones y, con ello, las bases del sistema republicano de gobierno.
En suma, lo que se juzga -en la emergencia- no es la oportunidad o mérito de una política de gobierno. La existencia de “caso justiciable”, además, surge -como ya fuera sostenido por este Tribunal- de los alcances de la legitimación concedida a cualquier habitante por el artículo 14 inciso 2º de la Código Contencioso Administrativo y Tributario y, en el caso, la controversia jurídica se suscita por la alegada omisión antijurídica del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en cumplir con lo dispuesto por el artículo 43 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su ley reglamentaria.

El concepto de la zona de reserva tiene un origen histórico y político, e implica un ámbito de garantía a favor de los derechos individuales frente a la prepotencia y arbitrariedad del poder administrador. Tales derechos sólo pueden ser limitados por el poder exclusivo que se reserva al legislador en su carácter de representante de la voluntad popular. A esto se denomina reserva de ley en la doctrina constitucional, consagrada en los artículos 4º, 16, 17, 18 y 19 de nuestra Constitución. Esta doctrina no puede extenderse y no tiene ninguna aplicación con respecto al poder administrador. Se pretende definir como “zona de reserva de la Administración” a un ámbito que se le reconocería al Poder Ejecutivo con carácter privativo y sin intervención de otro poder, especialmente el legislador. Lo expuesto se presenta irrazonable cuando se la entiende como un campo de competencia excluyente y exclusivo con marginación total de cualquier otro poder estatal (cfme. Fiorini, Bartolomé, “Derecho Administrativo”, Tomo I, 2º Edición, Abeledo Perrot, Bs. As., 1995).
La doctrina de la división de los poderes, con su respectivo sistema de frenos y contrapesos, ha sido plasmada por nuestros constituyentes de 1853 principalmente en los artículos 29, 75, 76, 99, 108 y 109 de la Ley Fundamental. La propia experiencia histórica de la que emergía la Nación en esos momentos, indujo al legislador a reforzar tal modelo republicano con disposiciones más enfáticas aún que las de su precedente norteamericano.
En la misma línea de tradición institucional se expidieron los convencionales porteños de 1996 al sancionar la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en cuanto reiteran la prohibición al Ejecutivo de ejercer funciones judiciales y legislativas (arts. 103 y 108).
La armónica interpretación de las normas mencionadas impide en modo claro y terminante aceptar la existencia de una suerte de “zona franca” en cabeza de la Administración, en la cual pudiese dictar normas de carácter general y resolver controversias sin intervención de los poderes legislativo y judicial.
Tal teoría resulta ajena a nuestra tradición política y constitucional y ha sido importada de sistemas de otros países, sin tener en cuenta las profundas diferencias de tipo estructural en el régimen de derecho público que nos separan de los mismos.

La seguridad jurídica es un valor concomitante al establecimiento del derecho en cuanto orden, compuesto de normas generales o abstractas.
De manera más concreta, la seguridad jurídica hace referencia a ciertas características de la ley (así su claridad y orden interno) como a su forma de generación (el regular proceso de su formación y modificación), que se consideran inherentes a la forma republicana de derecho.
Asimismo, es menester recordar que nuestra Corte Suprema tiene una doctrina inveterada que asigna al principio de seguridad jurídica valor constitucional (cfr. Fallos: 242:501; 243:465; 251:78; 253:47; 254:62; 316:3231; 317:218, entre muchos otros).
En suma, según la forma republicana de gobierno el derecho debe ser previsible y los sujetos destinatarios de las normas jurídicas deben saber a qué atenerse. Bajo dichas condiciones, los textos jurídicos deben ser claros, precisos en sus formulaciones, coherentes y, por supuesto, acordes a los valores y principios generales que informan a la totalidad del ordenamiento, que se encuentran en las constituciones, federal y local.
Dicha seguridad se encuentra vulnerada cuando las autoridades públicas crean regímenes complejos, incluso laberínticos, que hacen dificultosa su aplicación y que generan, por sus propias características, situaciones arbitrarias. Y la situación se agrava cuando la incerteza se obtiene a través de una serie de regímenes que van generando una situación de confusión y desorden.

El poder de policía local no puede entorpecer el ejercicio de las facultades exclusivas del gobierno federal, de manera que no deberá interferir directa ni indirectamente en las actividades normales que la utilidad nacional implique. El régimen de gobierno de la Ciudad prevé un sistema comunal de contravenciones y faltas en protección de la población, actividad que es propia de cualquier régimen municipal, y hasta tal punto esencial, que sólo bajo su aseguramiento por parte de las provincias el gobierno federal les garante a éstas el goce y ejercicio de sus instituciones (CSJN en Fallos 325:766 causa "Casino Estrella de la Fortuna"). El máximo tribunal nacional ha interpretado que esta postura no menoscaba los intereses federales. Más precisamente, ha determinado que “no se advierte [una] situación de incompatibilidad entre el ejercicio de la competencia federal en materia criminal y correccional y la medida adoptada por el juez contravencional”.

Es un deber cívico de todo ciudadano que respete las reglas de la Democracia, observar las leyes que gobiernan la vida en sociedad en tanto se adecuen a los principios constitucionales. El destinatario de ese respeto no es el Estado mismo, sino en forma mediata el pueblo que elige sus representantes. Todos los ciudadanos tenemos entonces el deber de respetar y defender la democracia, más allá de portar el derecho de peticionar ante las autoridades.

El derecho a manifestarse constituye un derecho constitucional de segunda generación del artículo 14 bis y del Pacto de Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que como tales no consisten en una omisión por parte del Estado, sino de acciones, que como tales consisten en acciones positiva y obligaciones de hacer de los Estados Miembros. Y en tanto la manifestación política se mantenga dentro de las vías normales, sin la comisión de delitos, no puede ser abarcada por el derecho penal y mucho menos por el incumplimiento de una obligación administrativa – dar aviso – sostener lo contrario importaría afirmar las pulsiones de un Estado de Policía, impropio de un Estado Democrático de Derecho.

Esta Sala ya señaló que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires constituye una pieza jurídica que se distingue en el universo federal de la República por definir a las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 1º como una democracia participativa (Expte. Nº 240, in re “Comercio de Maderas S.A. y Denali S.A. contra GCBA sobre Amparo [art. 14 C.C.A.B.A.]”, resuelto el 8 de noviembre de 2001; “Desplast, Gustavo c/ GCBA s/ Amparo”, de fecha 06.04.04).
La participación ciudadana, en la conformación del orden social, no se agota en los poderes políticos, sino que —aunque con las modalidades específicas que impone la función a su cargo— comprende, también, al Poder Judicial.

Los institutos de participación ciudadana en general, y las audiencias en particular, procuran que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema, en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados. En suma, podemos definir la audiencia como una instancia que requiere para la conformación de la decisión -como mínimo- la sujeción a ciertas pautas: (1) todo el que tiene un interés puede tomar parte, (2) todos pueden introducir sus argumentos, (3) todos pueden exteriorizar sus críticas y necesidades, (4) la decisión debe fundar cuáles son sus razones.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires constituye una pieza jurídica que se distingue en el universo federal de la República por definir a las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 1º como una democracia participativa (en autos “Comercio de Maderas S.A. y Denali S.A. c/ GCBA s/ amparo [art. 14 C.C.A.B.A.]”, del 8/11/01; “Desplast, Gustavo c/ GCBA s/ amparo”, del 6/4/04).
La participación ciudadana, en la conformación del orden social, no se agota en los poderes políticos, sino que —aunque con las modalidades específicas que impone la función a su cargo— comprende, también, al Poder Judicial. En ese orden, una de las formas de participación ciudadana en el control de la actividad estatal que previeron los constituyentes descansa en un amplio acceso a la justicia (conf. art. 12, inc. 6º CCABA), a través de la extensión de la legitimación procesal en la acción de amparo con relación a los derechos de incidencia colectiva e incluso, los intereses sociales o comunitarios.
En esa inteligencia, cabe señalar que la Constitución local —en diversos aspectos que habilitan la intervención judicial— es novedosa y, por tanto, ajena a los conceptos que, tradicionalmente, se han sostenido en el orden nacional.

El régimen jurídico-institucional que los constituyentes establecieron para la Ciudad de Buenos Aires es un sistema de gobierno democrático, pluralista y de marcado carácter participativo –artículo 1° de la CCABA-.
Este modelo prevé mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas que no sólo permiten reorientar el sistema político hacia el ideal de una democracia deliberativa, sino que también hacen posible fortalecer y profundizar el pleno reconocimiento de los derechos individuales. A su vez, la colaboración ciudadana en la toma de decisiones públicas constituye una forma de asegurar el Estado de Derecho y, asimismo, la consiguiente estabilidad del sistema político (NINO, Carlos Santiago, “Fundamentos de Derecho Constitucional”, Ed, Astrea, 1992).
Así, con la adopción de un modelo institucional democrático participativo se pretende superar la ausencia de consenso que conduce a situaciones de deslegitimación subjetiva.
En este contexto, no cabe duda que las normas introducidas en el Título Sexto de la Constitución de la Ciudad –Comunas- constituyen uno de los instrumentos que la Carta Magna local ha previsto para instituir una mayor participación ciudadana, mediante la descentralización territorial de diversas competencias estatales en materia de gestión política y administrativa.
De esta forma, resulta evidente que su principal cometido ha sido el de permitir que cualquier habitante de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueda participar en la gestión de gobierno.

El modelo institucional que adopta la Constitución local pone especial énfasis en la participación de los habitantes en la gestión de los intereses públicos.

Los sistemas democráticos deliberativos – como el que enuncia la Constitución local para la Ciudad de Buenos Aires– reservan a la representación popular materializada en la Legislatura –órgano con legitimación democrática directa– todas aquellas decisiones esenciales y políticamente relevantes (ver, entre otros, Nino, Carlos S., La Constitución de la Democracia Deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997; Elster, Jon, –comp.–, La democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2001), en especial, las que trazan las líneas básicas y las directrices esenciales para alcanzar la justicia social y el bien común –fines últimos de toda actuación estatal, de acuerdo con los actuales objetivos constitucionales–.
Al distribuir las potestades estatales bajo la garantía republicana de la división de poderes–, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires le impone al Poder Ejecutivo la obligación de materializar las políticas legislativas, a través de medidas concretas y por intermedio del accionar de sus diversas estructuras administrativas.
Así, de acuerdo con el modo en que se asignan las competencias estatales entre los diferentes departamentos estatales, la facultad para crear y determinar las políticas públicas destinadas a hacer efectivos los derechos constitucionales corresponde a la Legislatura (conforme artículo 80 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires), mientras que al Poder Ejecutivo se le encomienda –en cambio– su puesta en práctica (artículos 102 y 104 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires), para lo cual puede –en algunos casos y con el límite de “no desnaturalizar el espíritu” de la ley– dictar reglamentos de ejecución.
Entonces, para cumplir con la exigencia de adoptar medidas positivas que permitan un estándar mínimo de satisfacción del derecho a la vivienda, el Poder Ejecutivo debe, dentro de los límites y recaudos que establece la Constitución local, implementar las políticas públicas previamente establecidas por el Poder Legislativo.
Consecuentemente, todas las medidas que a esos efectos se implementen para garantizar el derecho constitucional de acceso a la vivienda tienen carácter instrumental.
Si ese accionar no está dirigido a asegurar su operatividad en las condiciones prescriptas por la Constitución o por la legislación, o deriva en su limitación o cercenamiento, resultará inconstitucional y/o inconvencional.