Defensa del consumidor
Revisión judicial de los actos administrativos
Jurisprudencia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
TÍTULO II
Cuestiones procesales
A Efectos de la interposición del recurso directo de apelación ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario y de Relaciones de Consumo del Poder Judicial de la Ciudad De Buenos Aires
El legislador local, en el ámbito de sus competencias, reguló mediante la Ley Nº 757 el procedimiento administrativo en el cual debe enmarcarse la defensa de los derechos del consumidor y del usuario.
En el artículo 14 de la ley se establece que las resoluciones condenatorias dictadas por la autoridad de aplicación en el marco del procedimiento administrativo, son recurribles por medio de recursos judiciales directos ante la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario.
Dentro del ámbito de conocimiento restringido de las medidas cautelares, resulta razonable interpretar que la reforma incorporada por la Ley Nº 5.591 tiende a evitar que la impugnación judicial del daño directo fijado por la Administración frustre uno de los objetivos contemplados en las normas nacionales y locales en materia de defensa del consumidor, que consiste en establecer un mecanismo ágil para permitir el resarcimiento de daños sufridos por el consumidor en el marco de la relación de consumo y en tiempo oportuno.
En ese orden de ideas, luego de la señalada modificación normativa, la promoción de un recurso judicial de impugnación de un acto de la autoridad de aplicación, por parte del prestador –cuya duración, en gran medida, depende de la conducta procesal de éste- no implicaría necesariamente que el consumidor deba aguardar a la finalización de la revisión judicial y su firmeza para poder cobrar su indemnización.
Al mismo tiempo, el prestador cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión de los efectos del acto mediante una medida cautelar autónoma, o en el marco del proceso judicial, lo que aseguraría el control judicial suficiente, en resguardo de sus derechos y garantías constitucionales.
En tales condiciones, dentro del limitado ámbito de conocimiento de la instancia cautelar, cabe concluir que, luego de la reforma introducida por la Ley Nº 5.591, el régimen establecido en la Ley Nº 757 conciliaría la exigencia de control judicial suficiente de los actos de la Administración con la eficacia de los institutos regulados en las normas vigentes en materia de defensa del consumidor.
La Ley Nº 5.591 modificó el artículo 11 de la Ley Nº 757 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017), estableciendo que el recurso contra las disposiciones de la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor será concedido en relación y con efecto devolutivo.
En el ámbito nacional, la Ley Nº 24.240 de Defensa del Consumidor fue modificada por la Ley Nº 26.993, norma que introdujo la regla del solve et repete, es decir, la obligación de pago de la multa como requisito para cuestionarla judicialmente.
Ello así, es importante poner en claro que el artículo 45 de la Ley Nº 24.240 sólo se refiere a las sanciones administrativas impuestas por la autoridad nacional de aplicación (CSJN, “Flores Automotores S.A. s/ recurso ley 2268/98”, 11/12/01, Fallos, 324:4349) quedando excluidas de tal precepto las sanciones que emanen de las autoridades provinciales, las que deben ser recurridas ante la justicia provincial de acuerdo a las legislaciones locales.
Es posible interpretar que la reforma introducida mediante la Ley Nº 5.591 permitiría evitar que la impugnación judicial de los actos de la autoridad de aplicación frustre uno de los objetivos contemplados en las normas nacionales y locales que regulan la defensa del consumidor, que estaría orientado a lograr un mecanismo ágil para permitir el resarcimiento de daños materiales sufridos por el consumidor en los bienes objeto de la relación de consumo.
En ese orden de ideas, resulta razonable interpretar que, prima facie, luego de la señalada modificación normativa, la promoción de un recurso judicial de impugnación de un acto de la autoridad de aplicación de las Leyes Nº 24.240 y Nº 757 por parte del prestador –cuya prolongación, en gran medida, depende de la conducta procesal de éste- no implicaría necesariamente que el consumidor deba aguardar a la finalización del recurso directo para poder cobrar su indemnización.
Por ende, salvo que el tribunal interviniente disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto, el consumidor podría perseguir el cobro de la indemnización, mientras tramita la acción de impugnación promovida por el prestador.
De su lado, el prestador cuenta con la posibilidad de impugnar judicialmente el acto mediante el recurso judicial establecido en la misma norma, al que puede agregar un pedido de medida cautelar (artículo 189 del CCAyT), lo que aseguraría el control judicial suficiente, en resguardo de sus derechos y garantías constitucionales.
En tales condiciones, dentro del limitado ámbito de conocimiento de la instancia cautelar, surgiría que, aun luego de la reforma introducida por la Ley Nº 5.591, el régimen establecido en la Ley Nº 757 conciliaría la exigencia de control judicial suficiente de los actos de la Administración con la eficacia de los institutos regulados en las normas nacionales y locales de defensa del consumidor.
En la Ley Nº 757, luego de la reforma introducida por la Ley Nº 5.591, se establece que el recurso por vía de apelación contra las resoluciones sancionatorias de la Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor, serán concedidos en relación y con efecto devolutivo. La redacción anterior establecía que el recurso judicial se concedía con efectos suspensivos.
Es posible interpretar, realizando una exégesis sistémica de todo el régimen jurídico, que la reforma introducida mediante la Ley Nº 5.591 permitiría evitar que la impugnación judicial de los actos de la autoridad de aplicación frustre uno de los objetivos contemplados en las normas nacionales y locales que regulan la defensa del consumidor, que estaría orientado a lograr un mecanismo ágil para permitir el resarcimiento de daños materiales sufridos por el consumidor en los bienes objeto de la relación de consumo.
En ese orden de ideas, resulta razonable interpretar que luego de la señalada modificación normativa, la promoción de un recurso judicial de impugnación de un acto de la autoridad de aplicación de la Ley Nº 24.240 y de la Ley Nº 757 por parte del prestador –cuya prolongación, en gran medida, depende de la conducta procesal de éste– no implicaría necesariamente que el consumidor deba aguardar a la finalización del recurso directo para poder cobrar su indemnización.
Por ende, salvo que el tribunal interviniente disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto, el consumidor podría perseguir el cobro de la indemnización, mientras tramita la acción de impugnación promovida por el prestador.
En la Ley Nº 757, luego de la reforma introducida mediante la Ley Nº 5.591, se establece que los recursos por vía de apelación ante la Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativo y Tributario contra las resoluciones condenatorias, serán concedido en relación y con efecto devolutivo (art. 14 conf. Ley Nº 5.591 y Ley Nº 5.674).
Resulta pertinente recordar que en la redacción anterior a la mentada reforma se establecía que el recurso judicial se concedía con efectos suspensivos.
En ese sentido, es preciso tener presente que la autoridad de aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor puede, además de imponer sanciones, fijar indemnizaciones por daño directo (art. 40 bis de la Ley Nº 24.240) y disponer la publicación de la parte resolutiva de la resolución condenatoria (arts. 47 de la Ley Nº 24.240 y 21 de la Ley Nº 757 –según texto consolidado 2016–).
Esas facultades constituyen funciones materialmente jurisdiccionales que le han sido otorgadas legalmente a órganos administrativos, pero que constitucionalmente corresponden a los jueces y por ello resultan válidas en la medida en que se asegure el control judicial suficiente (Fallos: 247:646; en materia sancionatoria, Fallos: 171:366; 193:408; 198:79; 201:428; 207:90 y 165; 323:1787; 324:803, 3686, 3184, entre muchos otros).
Ahora bien, tanto la imposición de las sanciones previstas en las normas de defensa del consumidor, como la condena a indemnizar el daño directo constituyen el ejercicio de facultades materialmente jurisdiccionales, en tanto, mas sólo la primera por su carácter retributivo, es una pena.
En consecuencia, la decisión relativa a la multa, se rige por normas legales específicas (como el artículo 450 del CCAyT), cuyo ámbito de aplicación no alcanza a la condena a resarcir el daño directo.
Sobre esas bases, el pedido de suspensión de los efectos del acto impugnado debe analizarse distinguiendo lo relativo a la multa y la consecuente orden de publicar la sanción, de lo dispuesto con respecto a la indemnización del daño directo al consumidor.
La reforma incorporada por la Ley Nº 5.591 mediante la que se sustituyó el efecto suspensivo de la promoción del recurso judicial directo por el efecto “devolutivo”, tiende a evitar que la impugnación judicial del daño directo fijado por la Administración frustre uno de los objetivos contemplados en las normas nacionales y locales en materia de defensa del consumidor, que consiste en establecer un mecanismo ágil para permitir el resarcimiento de daños sufridos por el consumidor en el marco de la relación de consumo y en tiempo oportuno.
En ese orden de ideas, la promoción de un recurso judicial de impugnación de un acto de la autoridad de aplicación, por parte del prestador –cuya duración, en gran medida, depende de la conducta procesal de éste– no implicaría necesariamente que el consumidor deba aguardar a la finalización de la revisión judicial y su firmeza para poder cobrar su indemnización.
Al mismo tiempo, el prestador cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión de los efectos del acto mediante una medida cautelar autónoma, o en el marco del proceso judicial, lo que aseguraría el control judicial suficiente, en resguardo de sus derechos y garantías constitucionales.
En tales condiciones, cabe concluir que, aun luego de la reforma introducida por la Ley Nº 5.591, el régimen establecido en la Ley Nº 757 conciliaría la exigencia de control judicial suficiente de los actos de la Administración con la eficacia de los institutos regulados en las normas vigentes en materia de defensa del consumidor.
A.1 Efectos de la interposición del recurso directo de apelación ante la Cámara en materia de impugnación de sanciones administrativas: La Suspensión de la ejecución del acto administrativo como medida cautelar
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -imposición de una sanción y su publicación- en materia de defensa del consumidor.
Con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que, según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos´”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, Sala I, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 31366/2008-1, del 01/04/09, id. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, 23077/2007-1, del 28/08/08).
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el mencionado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
En efecto, el artículo 14 de la Ley Nº 757 (texto consolidado) dispone que el recurso de apelación es concedido en relación y con efecto devolutivo, la Administración podría exigir el pago de la multa, aun cuando se encuentra impugnada judicialmente la resolución que la impuso.
Considero que tal posibilidad debe ser evitada, fundamentalmente por dos razones: En primer lugar, porque dada la naturaleza punitiva de la multa, resulta alcanzada por la garantía establecida en el artículo 18 de la Constitución Nacional en cuanto dispone que ningún habitante puede ser penado sin juicio previo, requisito que no se cumple mediante el trámite ante un órgano administrativo, si no se integra con la instancia judicial correspondiente.
En segundo lugar, porque la disposición en crisis resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, que establece como requisito para la ejecución de multas que estas se encuentren ejecutoriadas, lo que, en interpretación del Tribunal Superior de Justicia, implica que deben haberse agotado todas las instancias administrativas y judiciales.
Cabe señalar que, de conformidad con el artículo 81, inciso segundo, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la sanción del Código Administrativo y Tributario requiere el voto de la mayoría absoluta del total de los miembros de la Legislatura. Así las cosas, por tratarse de una ley para cuya aprobación se exige una mayoría especial, se sigue que no puede ser modificada por una ley común.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se la exima de abonar la multa como requisito para la tramitación del recurso de apelación.
Si bien al esgrimir la pretensión la actora expresó argumentos en contra del resarcimiento de daño directo dispuesto, al fundar el pedido de medida cautelar se limitó a alegar que la ejecución del acto impugnado le ocasionaría un perjuicio grave e irreparable y a reiterar que la forma de concesión del recurso establecido en el artículo 45 de la Ley Nº 24.240 lesionaría derechos y garantías constitucionales.
Ello así, es pertinente mencionar que al fundar su pretensión de fondo la actora cuestionó la condena a indemnizar el daño directo, aduciendo que los descuentos promocionados no eran acumulables. En ese sentido, señaló que no surgiría la obligación de reintegrar al denunciante las sumas retenidas.
En ese contexto, al menos en este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los planteos esgrimidos por la demandante no justifican suspender los efectos del acto mediante el que se dispuso la indemnización en concepto de daño directo, en tanto no se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada. (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se la exima de abonar la multa como requisito para la tramitación del recurso de apelación.
De los argumentos esgrimidos en el escrito de inicio y del examen de las constancias de la causa no surgen elementos suficientes para considerar reunidos -con la provisoriedad propia de este estadio del análisis y sin que ello implique pronunciarse sobre la cuestión de fondo planteada- los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada.
Ello, por cuanto, los planteos efectuados por la actora exigirían -entre otras cosas- examinar si efectivamente existieron las circunstancias fácticas invocadas como fundamento del acto impugnado, las condiciones pactadas entre las partes y los servicios efectivamente prestados, cuestiones que requieren una amplitud de análisis y prueba que excede este limitado ámbito de conocimiento.
Así las cosas, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones, en el caso, para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo. (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se la exima de abonar la multa como requisito para la tramitación del recurso de apelación.
Con respecto al peligro en la demora, la parte actora se limitó a alegar en forma genérica el perjuicio económico que sufriría, en un contexto de altísima inflación como la presente, y que el tiempo que demore este proceso implicará una licuación absoluta de lo que se podría recuperar por vía de una sentencia definitiva.
Así las cosas, los argumentos esgrimidos por la actora no resultan suficientes para demostrar que el pago de la indemnización a la denunciante tendría tal incidencia en la gestión de la empresa y en los recursos de que dispone que impediría su normal funcionamiento. (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
En efecto, el juicio de ejecución -al que habría de acudir la Administración para obtener el cumplimiento compulsivo del acto-, como todo proceso ejecutivo, se desenvuelve dentro de un acotado marco de conocimiento, donde está vedado ventilar cuestiones atinentes a la causa de la obligación. En esta clase de procesos se prescinde de la etapa de información respecto de los hechos y se reduce el conocimiento a un título que sirve para proceder en forma más o menos inmediata a satisfacer la pretensión del acreedor (Falcón, Enrique M., "Procesos de ejecución", Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1998, t. I, pág. 28).
En otras palabras, en la ejecución, en principio, no pueden introducirse defensas tendientes a discutir la procedencia de la multa, salvo casos de excepción. De allí que no pueda sostenerse que esta clase de procesos constituye el juicio previo al que hacen referencia las normas constitucionales (artículos 18, CN y 13 inc. 3, CCABA).
No puede reconocerse, a su vez, la facultad de la Administración de ejecutar judicialmente un acto administrativo que impone una multa -y que no se encuentra firme por estar cuestionado en sede judicial-, pues ello importaría consagrar la directa ejecución de aquélla sin que el particular tenga la posibilidad de discutir su procedencia en el marco de un juicio previo.
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
En efecto, el actor interpuso recurso de apelación que, conforme lo dispone el artículo 14 de la Ley Nº 757, es concedido en relación y con efecto devolutivo.
Cabe recordar que el efecto devolutivo de un recurso “provoca respecto a la resolución que se impugna […] la no suspensión de su ejecutoriedad” (conf. ARAZI – ROJAS: “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado con los Códigos Provinciales”, Rubinzal - Culzoni, Santa Fe, 2007, 2º ed., Tomo I, pág. 952).
De las constancias de la causa se desprende que la Administración, ante la presentación del recurso de apelación de la sancionada, dejó constancia de que el recurso ha sido presentado sin haberse dado cumplimiento con el depósito de la multa impuesta, conforme el requisito establecido en el artículo 14 de la Ley Nº 757, modificado por la Ley Nº 5.591.
De lo expuesto se podría vislumbrar que la Administración entendió que la modificación legal sumó un requisito de admisibilidad del recurso para poder acceder a esta instancia, situación que a priori colisiona con distintos principios constitucionales atento a la naturaleza de la sanción cuya legalidad aquí se discute.
Llegados a este punto, no escapa de mí que la Administración -atento la conducta asumida en estas actuaciones- podría emitir una boleta de deuda e intentar iniciar un juicio de ejecución fiscal pese a que ello se encuentra vedado por otra norma de igual jerarquía.
Lo expuesto lleva a concluir que, en el caso, resulta aconsejable y prudente establecer cautelarmente la suspensión de los efectos de la resolución puesta en crisis hasta tanto se dirima la cuestión planteada en este litigio.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspenda la ejecución de multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
Con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en `Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, esta Sala, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 01/04/09, íd. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, del 28/08/08).
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 450 del Código mencionado no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03). (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar solicitado por la actora a fin que se suspendan los efectos de la resolución administrativa mediante la cual el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad –EURSPCABA- le impuso una multa por infracción al artículo 19 de la Ley Nº 24.240, por la falta de funcionamiento de las escaleras mecánicas de algunas estaciones de subterráneos de la Ciudad.
En efecto, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Nº 210, en su actual redacción, pareciera no haber lugar para una interpretación que llevara a considerar que el recurso planteado contra un acto como el impugnado tuviera efecto no suspensivo.
Cabe destacar que mediante la modificación de dicho artículo 21, efectuada a través del artículo 4º de la Ley Nº 2.435, se suprimió la parte final de su texto original en el que se preveía que “el recurso se concede libremente y al solo efecto devolutivo”.
En consecuencia, cabe concluir en que, si bien hasta la oportunidad en la que se modificó el artículo 21 aludido, podía entenderse que el EURSPCABA estaba habilitado para ejecutar las multas que imponía, sin la necesidad de aguardar hasta que estuviera ejecutoriado el acto en el que se había determinado la sanción -porque el efecto con el cual se concedía el recurso era no suspensivo-, en la normativa vigente no se admite dicha pauta, puesto que ya no media previsión específica alguna que impida aplicar el régimen general establecido en el Código Contencioso Administrativo y Tributario.
En el mismo sentido, ha sido normado en el Anexo de la Resolución Nº 475/2018 del ERSPCABA, en la que se estableció el procedimiento para la aplicación de las sanciones que correspondan por violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales de los respectivos servicios.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar solicitado por la actora a fin que se suspendan los efectos de la resolución administrativa mediante la cual el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad –EURSPCABA- le impuso una multa por infracción al artículo 19 de la Ley Nº 24.240, por la falta de funcionamiento de las escaleras mecánicas de algunas estaciones de subterráneos de la Ciudad.
En efecto, es dable afirmar que la decisión relativa a la multa cuestionada, en lo que aquí importa, se rige por normas específicas (esto es, el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario).
Así, con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re "Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado expte nº 345104] en 'Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos'', del 16/03/05, entre otros; esta Sala in re ''Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales", del 01/04/09, y "Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar", del 28/08/08, entre otros).
Ello es así pues en el articulo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario –CCAyT- se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de "multas ejecutoriadas", es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión "ejecutoriadas" contenida en el artículo 450 del CCAyT no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 Y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. esta Sala in re "GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.", del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la CCABA (esta Sala in re, "Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa", del 24/10/01).
En el caso, corresponde confirmar la resolución administrativa dictada por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor –DGDyPC- que impuso al Administrador de Consorcio actor una multa de $45.075 por infracción a los artículos 9º inciso h), 10 inciso e) y 11 incisos a), c), d), e) y g) de la Ley Nº 941.
El recurrente planteó que el efecto devolutivo del recurso directo ante la exigencia del pago previo de la multa impuesta afectaba su derecho a defensa y acceso a la justicia.
Ahora bien, con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que, según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas, no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (Conf. Tribunal Superior de Justicia in re : “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en autos: “Deheza SACIF c/ GCBA s impugnación de actos administrativos expediente 3415.2004 del 16-03-2005, entre otros, Cámara del fuero Sala I in re: “Cardenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos” del 08-04-09, esta Sala in re: “Toko Argentina S.A c/ GCBA y otros s/otros procesos incidentales” del 01-04-2009, id “Mary kay Cosméticos S.A c/ GCBA s/ medida cautelar” del 28-08-2008.
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
De este modo, no se advierte de qué manera las garantías mencionadas por el actor fueron vulneradas.
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada y ordenar la suspensión de la disposición administrativa mediante la cual la Administración le impuso a la actora una sanción pecuniaria, por infracción a la Ley Nº 24.240.
En efecto, y en atención a que el artículo 14 de la Ley Nº 757 -texto consolidado- dispone que el recurso de apelación es concedido en relación y con efecto devolutivo, la Administración podría exigir el pago de la multa, aun cuando se encuentra impugnada judicialmente la resolución que la impuso.
Considero que tal posibilidad debe ser evitada, fundamentalmente por dos razones:
En primer lugar, porque dada la naturaleza punitiva de la multa, resulta alcanzada por la garantía establecida en el artículo 18 de la Constitución Nacional en cuanto dispone que ningún habitante puede ser penado sin juicio previo, requisito que no se cumple mediante el trámite ante un órgano administrativo, si no se integra con la instancia judicial correspondiente.
En segundo lugar, porque la disposición en crisis resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, que establece como requisito para la ejecución de multas que estas se encuentren ejecutoriadas, lo que, en interpretación del Tribunal Superior de Justicia, implica que deben haberse agotado todas las instancias administrativas y judiciales. En tal orden de ideas, cuadra señalar que, de conformidad con el artículo 81, inciso segundo, de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la sanción del Código Administrativo y Tributario requiere el voto de la mayoría absoluta del total de los miembros de la Legislatura. Así las cosas, por tratarse de una ley para cuya aprobación se exige una mayoría especial, se sigue que no puede ser modificada por una ley común.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -imposición de una sanción- en materia de defensa del consumidor.
Con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en `Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos´”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, Sala I, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 01/04/09, íd. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, del 28/08/08).
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el mencionado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01). (Del voto en disidencia del Dr. Esteban Centanaro).
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -ejecución de multa- en materia de defensa del consumidor.
Frente a los planteos efectuados por la actora, es preciso interpretar el alcance de la reforma introducida en la Ley Nº 757, con respecto a los efectos del recurso judicial directo (conf. Sala I en autos “Solanas Country S.A. c/Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. 1214/2017-0, del 13/07/17 y Sala II “Newsan S.A. c/ Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. 36559/2017-0, del 12/12/17).
En la Ley Nº 757, luego de la reforma introducida mediante la Ley Nº 5.591, se establece que los recursos por vía de apelación ante la Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativo y Tributario contra las resoluciones condenatorias, serán concedido en relación y con efecto devolutivo (art. 14 conf. Ley Nº 5.591 y Ley Nº 5.674).
Resulta pertinente recordar que en la redacción anterior a la mentada reforma se establecía que el recurso judicial se concedía con efectos suspensivos.
Asimismo, es pertinente señalar que las facultades en cuestión constituyen funciones materialmente jurisdiccionales que le han sido otorgadas legalmente a órganos administrativos, pero que constitucionalmente corresponden a los jueces y por ello resultan válidas en la medida en que se asegure el control judicial suficiente (Fallos 247:646; en materia sancionatoria, Fallos 171:366; 193:408; 198:79; 201:428; 207:90 y 165; 323:1787; 324:803, 3686, 3184, entre muchos otros).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la actora con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
Cabe señalar que la condena a una multa -como la impuesta en el caso por la Dirección de Defensa del Consumidor- tiene un carácter represivo que hace imperioso el juicio previo y la audiencia del afectado (artículos 18, CN y 13 inc. 3, CCABA; Giuliani Fonrouge, Carlos M., “Derecho financiero”, 6ta. edición, Buenos Aires, Depalma, 1997, t. II, pág. 681).
En efecto, se trata de sanciones destinadas a la prevención general y especial -esto es, respectivamente, disuadir a los administrados en general, y al incumplidor en particular, acerca de la reiteración del incumplimiento de las normas aplicables- y, asimismo, revisten una función represiva o punitiva, tendiente a sancionar al responsable de la falta cometida (Villegas, Carlos G., “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Depalma, Buenos Aires, 1998, pág. 390, cuyas consideraciones, referidas a las multas tributarias, resultan aplicables al caso por tratarse de situaciones sustancialmente análogas).
Su naturaleza penal, en consecuencia, permite encuadrarlas dentro de los alcances de la garantía consagrada por el artículo 18 de la Constitución Nacional, que impide la imposición de penas sin juicio previo.
Así, con anterioridad a la efectivización de la sanción, el imputado debe tener la oportunidad de defenderse en el marco de un proceso donde exista acusación, defensa, prueba y sentencia (Quiroga Lavié, Humberto, “Constitución de la Nación Argentina” comentada, Zavalia, Buenos Aires, 2000, pág. 111), ante un órgano parcial e independiente.
Ello así, resulta improcedente la ejecución judicial de las multas sin dar al particular la posibilidad de discutir previamente la procedencia de la sanción.
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor, y la orden de publicar la sanción.
En efecto, el juicio de ejecución -al que habría de acudir la Administración para obtener el cumplimiento compulsivo del acto-, como todo proceso ejecutivo, se desenvuelve dentro de un acotado marco de conocimiento, donde está vedado ventilar cuestiones atinentes a la causa de la obligación. En esta clase de procesos se prescinde de la etapa de información respecto de los hechos y se reduce el conocimiento a un título que sirve para proceder en forma más o menos inmediata a satisfacer la pretensión del acreedor (Falcón, Enrique M., “Procesos de ejecución”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1998, t. I, pág. 28).
En otras palabras, en la ejecución, en principio, no pueden introducirse defensas tendientes a discutir la procedencia de la multa, salvo casos de excepción. De allí que no pueda sostenerse que esta clase de procesos constituye el juicio previo al que hacen referencia las normas constitucionales.
No puede reconocerse, a su vez, la facultad de la Administración de ejecutar judicialmente un acto administrativo que impone una multa -y que no se encuentra firme por estar cuestionado en sede judicial-, pues ello importaría consagrar la directa ejecución de aquélla sin que el particular tenga la posibilidad de discutir su procedencia en el marco de un juicio previo.
En consecuencia, resulta procedente la suspensión del acto administrativo impugnado en lo relativo a la multa, hasta tanto se resuelva sobre la procedencia de la sanción en el marco del presente proceso, como así también debe prosperar la medida cautelar en lo relativo a la orden de publicar la sanción, en tanto ello resulta un accesorio de la multa impuesta (confr. arts. 47 de la ley 24.240 y 18 de la ley local 757 –actual art. 21, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017-; CSJN, in re “Banco Bansud SA c/ Secretaría de Comercio e Inversiones - disposición 1242/98”, del 30/05/2001; esta Sala, en los autos “Telecom Personal SA c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D67194-2013/0, del 06/07/2015, y “Telecom Argentina SA disp. 2393 c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D68947-2013/0, del 06/07/2015).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor, y la orden de publicar la sanción.
En efecto, el actor interpuso recurso de apelación, y en la presente se cuestiona la constitucionalidad de la modificación del artículo 14 de la Ley Nº 757, que determinó que el recurso de apelación de las resoluciones definitivas dictadas por la autoridad de aplicación de la mencionada ley es concedido en relación y con efecto devolutivo.
Cabe recordar que el efecto devolutivo de un recurso “provoca respecto a la resolución que se impugna […] la no suspensión de su ejecutoriedad” (conf. ARAZI – ROJAS: “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado con los Códigos Provinciales”, Rubinzal - Culzoni, Santa Fe, 2007, 2º ed., Tomo I, pág. 952).
De las constancias de la causa se desprende que la Administración, ante la presentación del recurso de apelación de la actora, decidió dar trámite a la apelación en cuestión dejando expresa constancia del incumplimiento del depósito solicitado -a su entender- en los términos de la Ley Nº 757.
De lo expuesto se podría vislumbrar que la Administración entendió que la modificación legal sumó un requisito de admisibilidad del recurso para poder acceder a esta instancia, situación que prima facie colisiona con distintos principios constitucionales atento a la naturaleza de la sanción cuya legalidad aquí se discute.
Llegados a este punto, no escapa de mí que la Administración -atento la conducta asumida en estas actuaciones- podría emitir una boleta de deuda e intentar iniciar un juicio de ejecución fiscal pese a que ello se encuentra vedado por otra norma de igual jerarquía.
Lo expuesto lleva a concluir que, en el caso, resulta aconsejable y prudente establecer cautelarmente la suspensión de los efectos de la resolución puesta en crisis hasta tanto se dirima la cuestión planteada en este litigio. Todo ello, previa caución juratoria que deberá prestarse frente al actuario en la sede del Tribunal y que se considera suficiente en atención a los fundamentos que sustentan la tutela preventiva admitida.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspenda la ejecución de multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
Con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en `Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, esta Sala, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 01/04/09, íd. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, del 28/08/08).
Ello es así, pues, en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 450 del Código mencionado no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03). (Del voto en disidencia parcial de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde hacer lugar a lo solicitado por la recurrente, y en consecuencia, afectar la suma depositada en concepto de multa a un plazo fijo a 30 días, renovable automáticamente.
La Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor, sancionó a la recurrente con una multa de $70.000 por infracción a la Ley Nº 24.240. Notificada de ello, la empresa interpuso recurso de apelación, adjuntó la constancia de depósito de la multa cuestionada, y solicitó que dicha suma fuera colocada en un plazo fijo con la finalidad de evitar su desvalorización.
La recurrente no estaba obligada al pago de la sanción, habida cuenta la impugnación formulada a través del presente recurso directo.
En efecto, con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. Tribunal Superior de Justicia, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en `Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos´”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, Sala I, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 01/04/09, íd. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, del 28/08/08).
Por lo expuesto, resultan atendibles las razones invocadas por la recurrente con la finalidad de evitar la depreciación del monto objeto del depósito.
En el caso, corresponde hacer lugar a lo solicitado por la recurrente, y en consecuencia, afectar la suma depositada en concepto de multa a un plazo fijo a 30 días, renovable automáticamente.
La Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor, sancionó a la recurrente con una multa de $70.000 por infracción a la Ley Nº 24.240. Notificada de ello, la empresa interpuso recurso de apelación, adjuntó la constancia de depósito de la multa cuestionada, y solicitó que dicha suma fuera colocada en un plazo fijo con la finalidad de evitar su desvalorización.
La recurrente no estaba obligada al pago de la sanción, habida cuenta la impugnación formulada a través del presente recurso directo.
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el mencionado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
En virtud de lo expuesto, resultan atendibles las razones invocadas por la recurrente con la finalidad de evitar la depreciación del monto objeto del depósito.
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada y ordenar la suspensión de la disposición administrativa mediante la cual la Administración le impuso a la actora una sanción pecuniaria, por infracción a la Ley Nº 24.240.
En efecto, y en atención a que el artículo 11 de la Ley Nº 757 y sus modificatorias (artículo 14 en el texto consolidado por Ley Nº 5.454) dispone que el recursode apelación es concedido en relación y con efecto devolutivo, la Administración podría exigir el pago de la multa, aun cuando se encuentra impugnada judicialmente la resolución que la impuso.
Considero que tal posibilidad debe ser evitada, fundamentalmente por dos razones:
En primer lugar, porque dada la naturaleza punitiva de la multa, resulta alcanzada por la garantía establecida en el artículo 18 de la Constitución Nacional en cuanto dispone que ningún habitante puede ser penado sin juicio previo, requisito que no se cumple mediante el trámite ante un órgano administrativo, si no se integra con la instancia judicial correspondiente.
En segundo lugar, porque la disposición en crisis resulta incompatible con lo dispuesto en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, que establece como requisito para la ejecución de multas que estas se encuentren ejecutoriadas, lo que, en interpretación del Tribunal Superior de Justicia, implica que deben haberse agotado todas las instancias administrativas y judiciales. En tal orden de ideas, cuadra señalar que, de conformidad con el artículo 81, inciso segundo, de la Constitución de la Ciudad, la sanción del Código Administrativo y Tributario requiere el voto de la mayoría absoluta del total de los miembros de la Legislatura. Así las cosas, por tratarse de una ley para cuya aprobación se exige una mayoría especial, se sigue que no puede ser modificada por una ley común.
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada y ordenar la suspensión de la disposición administrativa mediante la cual la Administración le impuso a la actora una sanción pecuniaria, por infracción a la Ley Nº 24.240.
Así, cabe recordar que la Sala II –de la que soy integrante– ha afirmado que la naturaleza penal que revisten las multas impuestas por la Administración impiden su ejecución hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso recogida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en autos “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
En efecto, el hecho de que en la Ley Nº 757 no se estableciera o indicase la aplicación de otro régimen de ejecución de multas, y fije la competencia de esta Cámara de Apelaciones para la revisión de las multas impuestas por la Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor, refuerza la conclusión antes expuesta, en orden a que la ley procesal aplicable al caso únicamente prevé el juicio de apremio –ejecución fiscal– con respecto a las multas ejecutoriadas.
A coincidente conclusión ha arribado esta Cámara respecto de las multas impuestas por la Autoridad de Aplicación de las Leyes Nº 210 y Nº 265 (vgr. Sala I en autos “Metrovías S.A. c/ GCBA s/ otras demandas contra la aut. administrativa” del 29/09/03 y Sala II en autos “Mantelectric I.C.I.S.A. c/ Ente Único Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad de Bs. As. s/ otros rec. judiciales contra res. pers. públicas no est.”, del 20/12/07, entre muchos otros).
Ahora bien, a partir de todo ello, estimo que las particulares circunstancias del caso en el marco de lo previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 (conf. Ley Nº 5.591), aconsejan el dictado de la cautelar que se solicita, por cuanto la ejecución del acto podría acarrear mayores perjuicios que su suspensión (conf. art. 189, CCAyT).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
En efecto, el actor interpuso recurso de apelación que, conforme lo dispone el artículo 14 de la Ley Nº 757, es concedido en relación y con efecto devolutivo.
Cabe recordar que el efecto devolutivo de un recurso “provoca respecto a la resolución que se impugna […] la no suspensión de su ejecutoriedad” (conf. ARAZI – ROJAS: “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado con los Códigos Provinciales”, Rubinzal - Culzoni, Santa Fe, 2007, 2º ed., Tomo I, pág. 952).
De las constancias de la causa se desprende que la Administración, ante la presentación del recurso de apelación de la sancionada, dejó constancia que no se había dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 11 de la Ley Nº 757 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017).
De lo expuesto se podría vislumbrar que la Administración entendió que la modificación legal sumó un requisito de admisibilidad del recurso para poder acceder a esta instancia, situación que prima facie colisiona con distintos principios constitucionales atento a la naturaleza de la sanción cuya legalidad aquí se discute.
Llegados a este punto, no escapa de mí que la Administración -atento la conducta asumida en estas actuaciones- podría emitir una boleta de deuda e intentar iniciar un juicio de ejecución fiscal pese a que ello se encuentra vedado por otra norma de igual jerarquía.
Lo expuesto lleva a concluir que, en el caso, resulta aconsejable y prudente establecer cautelarmente la suspensión de los efectos de la resolución puesta en crisis hasta tanto se dirima la cuestión planteada en este litigio. Todo ello, previa caución juratoria que deberá prestarse frente al actuario en la sede del Tribunal y que se considera suficiente en atención a los fundamentos que sustentan la tutela preventiva admitida.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspenda la ejecución de multa impuesta en materia de defensa del consumidor.
En efecto, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la CCABA (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
Si bien varios precedentes como el indicado refieren a cuestiones tributarias, las conclusiones a las que se arribó en esos casos pueden ser aplicadas al sub examine, habida cuenta, en primer término, del fundamento constitucional que las sustenta en cuanto a las garantías que rodean a la ejecución de sanciones retributivas, y, por otra parte, de la claridad del texto del artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, que no se limita a las multas impuestas por infracción a las leyes tributarias, sino que se extiende, en general, a las aplicadas por las autoridades administrativas que ostenten aquel carácter.
Por lo demás, el hecho de que en la Ley Nº 757 no se estableciera o indicase la aplicación de otro régimen de ejecución de multas, y se fije la competencia de esta Cámara de Apelaciones para la revisión de las sanciones impuestas por la Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor, reforzaría la conclusión antes expuesta, en tanto en la ley procesal aplicable al caso únicamente se prevé el juicio ejecutivo con respecto a las sanciones retributivas ejecutoriadas.
Cabe concluir que, en lo relativo a la multa, no es preciso ordenar medida cautelar alguna para suspender los efectos del acto cuestionado, en tanto éste ha sido impugnado judicialmente y, en consecuencia, en el sub examine el dictado de la medida solicitada con respecto a la multa resulta inoficioso. (Del voto en disidencia de la Dra. Mariana Díaz)
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspenda la ejecución de la multa impuesta en materia de defensa del consumidor, y la orden de publicación de la sanción.
En efecto, en el presente caso se cuestiona el alcance del artículo 14 de la Ley Nº 757 (art. 14 conf. Ley 5.591 y 5.674), que establece, entre otras cosas que el recurso de apelación de las resoluciones definitivas dictadas por la autoridad de aplicación de la Ley Nº 757 es “concedido en relación y con efecto devolutivo”.
Cabe recordar que el efecto devolutivo de un recurso “provoca respecto a la resolución que se impugna […] la no suspensión de su ejecutoriedad” (conf. ARAZI – ROJAS: “Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Comentado, anotado y concordado con los Códigos Provinciales”, Rubinzal - Culzoni, Santa Fe, 2007, 2º ed., Tomo I, pág. 952).
De las constancias de la causa se desprende que la Administración, ante la presentación del recurso de apelación de la sancionada, dejó constancia de que el recurso ha sido presentado sin haberse dado cumplimiento con el depósito de la multa impuesta, conforme el requisito establecido en el artículo 14 de la Ley Nº 757, modificado por la Ley Nº 5.591.
De lo expuesto se podría vislumbrar que la Administración entendió que la modificación legal sumó un requisito de admisibilidad del recurso para poder acceder a esta instancia, situación que prima facie colisiona con distintos principios constitucionales atento a la naturaleza de la sanción cuya legalidad aquí se discute.
Así, no escapa de mí que la Administración podría emitir una boleta de deuda e intentar iniciar un juicio de ejecución fiscal pese a que ello se encuentra vedado por otra norma de igual jerarquía.
Cabe concluir que, en el caso, resulta aconsejable y prudente establecer cautelarmente la suspensión de los efectos de la resolución en crisis hasta tanto se dirima la cuestión planteada en este litigio.
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -ejecución de multa- en materia de defensa del consumidor.
Con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (confr. TSJ, in re “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado (expte nº 3415/04) en `Deheza SACIF c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos´”, del 16/03/05, entre otros; Cámara del fuero, Sala I, “Cadenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos”, del 08/04/09, entre otros; Sala II, “Toko Argentina S.A. c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, del 01/04/09, íd. “Mary Kay Cosméticos S.A. c/ GCBA s/ medida cautelar”, del 28/08/08).
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el mencionado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código adjetivo (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. Cámara del fuero, Sala II, “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ Ej. Fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -ejecución de multa- en materia de defensa del consumidor.
La parte actora cuestiona la reforma introducida por la Ley Nº 5.591 a la Ley Nº 757, mediante la que se sustituyó el efecto suspensivo de la promoción del recurso judicial directo por el efecto “devolutivo”, cuestión sobre la que tuve oportunidad de pronunciarme en el precedente análogo "Solanas Country S.A c/ Dirección General de Defensa y Protección al Consumidor s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa del consumidor” expte. 1214/2017-0, del 13/07/17.
Ahora bien, debe ponerse de resalto que la condena a una multa –como la impuesta en el caso por la Dirección de Defensa del Consumidor– tiene un carácter represivo que hace imperioso el juicio previo y la audiencia del afectado (artículos 18, CN y 13 inc. 3, CCABA; Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho financiero, 6ta. edición, Buenos Aires, Depalma, 1997, t. II, pág. 681).
En efecto, se trata de sanciones destinadas a la prevención general y especial –esto es, respectivamente, disuadir a los administrados en general, y al incumplidor en particular, acerca de la reiteración del incumplimiento de las normas aplicables– y, asimismo, revisten una función represiva o punitiva, tendiente a sancionar al responsable de la falta cometida (Villegas, Carlos G., “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, Depalma, Buenos Aires, 1998, pág. 390, cuyas consideraciones, referidas a las multas tributarias, resultan aplicables al caso por tratarse de situaciones sustancialmente análogas).
Su naturaleza penal, en consecuencia, permite encuadrarlas dentro de los alcances de la garantía consagrada por el artículo 18 Constitución Nacional, que impide la imposición de penas sin juicio previo.
Así, con anterioridad a la efectivización de la sanción, el imputado debe tener la oportunidad de defenderse en el marco de un proceso donde exista acusación, defensa, prueba y sentencia (Quiroga Lavié, Humberto, “Constitución de la Nación Argentina comentada”, Zavalia, Buenos Aires, 2000, pág. 111), ante un órgano parcial e independiente. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín)
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la parte actora, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -ejecución de multa- en materia de defensa del consumidor.
El juicio de ejecución –al que habría de acudir la Administración para obtener el cumplimiento compulsivo del acto–, como todo proceso ejecutivo, se desenvuelve dentro de un acotado marco de conocimiento, donde está vedado ventilar cuestiones atinentes a la causa de la obligación. En esta clase de procesos se prescinde de la etapa de información respecto de los hechos y se reduce el conocimiento a un título que sirve para proceder en forma más o menos inmediata a satisfacer la pretensión del acreedor (Falcón, Enrique M., “Procesos de ejecución”, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1998, t. I, pág. 28).
En otras palabras, en la ejecución, en principio, no pueden introducirse defensas tendientes a discutir la procedencia de la multa, salvo casos de excepción. De allí que no pueda sostenerse que esta clase de procesos constituye el juicio previo al que hacen referencia las normas constitucionales.
No puede reconocerse, a su vez, la facultad de la Administración de ejecutar judicialmente un acto administrativo que impone una multa –y que no se encuentra firme por estar cuestionado en sede judicial–, pues ello importaría consagrar la directa ejecución de aquélla sin que el particular tenga la posibilidad de discutir su procedencia en el marco de un juicio previo. (Del voto en disidencia del Dr. Carlos F. Balbín)
A.2 Efectos de la interposición del recurso directo de apelación ante la Cámara en materia de impugnación de sanciones administrativas en orden a la publicación de la sanción: La Suspensión de la ejecución del acto administrativo como medida cautelar
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -imposición de una sanción y su publicación- en materia de defensa del consumidor.
En efecto, y con respecto a la orden de publicar la sanción, cabe concluir que no es preciso ordenar medida cautelar alguna para suspender los efectos del acto cuestionado, en tanto éste ha sido impugnado judicialmente y, en consecuencia, en el sub examine el dictado de la medida solicitada con respecto a la multa resulta inoficiosa.
Ello así, en tanto la publicación de la sanción resulta un accesorio de la multa impuesta (confr. arts. 47 de la Ley Nº 24.240 y 18 de la Ley Nº 757 -actual art. 21, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017-; CSJN, in re “Banco Bansud SA c/ Secretaría de Comercio e Inversiones – disposición 1242/98”, del 30/05/2001; esta Sala, en los autos “Telecom Personal SA c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, 67194-2013/0, del 06/07/2015, y “Telecom Argentina SA [disp. 2393] c/ GCBA s/ recurso directo s/ resoluciones de defensa al consumidor”, 68947-2013/0, del 06/07/2015).
En el caso, corresponde declarar inoficioso el pedido de medida cautelar, con el objeto de que se suspendan los efectos del acto impugnado -imposición de una sanción y su publicación- en materia de defensa del consumidor.
En efecto, y con respecto a la orden de publicar la sanción, cabe concluir que no es preciso ordenar medida cautelar alguna para suspender los efectos del acto cuestionado, en tanto éste ha sido impugnado judicialmente y, en consecuencia, en el sub examine el dictado de la medida solicitada con respecto a la multa resulta inoficioso.
Ello así, en tanto la publicación de la sanción resulta un accesorio de la multa impuesta (confr. arts. 47 de la Ley Nº 24.240 y 18 de la Ley Nº 757 –actual art. 21, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017-; CSJN, in re “Banco Bansud SA c/ Secretaría de Comercio e Inversiones – disposición 1242/98”, del 30/05/2001; esta Sala, en los autos “Telecom Personal SA c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D67194-2013/0, del 06/07/2015, y “Telecom Argentina SA [disp. 2393] c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D68947-2013/0, del 06/07/2015).
En el caso, corresponde hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la actora, a fin de que se suspenda la ejecución de la resolución administrativa impugnada respecto de la multa por infracción a los artículos 11 y 12 de la Ley Nº 24.240, y a la orden de publicación de la sanción.
En efecto, resulta procedente la suspensión del acto administrativo impugnado en lo relativo a la multa, hasta tanto se resuelva sobre la procedencia de la sanción en el marco del presente proceso.
Cabe señalar, que debe prosperar la medida cautelar en lo relativo a la orden de publicar la sanción, en tanto ello resulta un accesorio de la multa impuesta (confr. arts. 47 de la ley 24.240 y 18 de la ley local 757 –actual art. 21, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017-; CSJN, in re “Banco Bansud SA c/ Secretaría de Comercio e Inversiones – disposición 1242/98”, del 30/05/2001; esta Sala, en los autos “Telecom Personal SA c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D67194-2013/0, del 06/07/2015, y “Telecom Argentina SA [disp. 2393] c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, D68947-2013/0, del 06/07/2015).
A.3 Efectos de la interposición del recurso directo de apelación ante la Cámara en materia de impugnación de la orden de reparar el daño directo: La Suspensión de la ejecución del acto administrativo como medida cautelar
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitando la suspensión del resarcimiento en concepto de indemnización del daño directo, en favor del consumidor.
Cabe señalar que la medida cautelar de suspensión del resarcimiento a favor del consumidor no puede ser favorablemente acogida si, como ocurre en el caso, la pretensión no se ha entablado contra éste (Sala I in re “Wal Mart Argentina SA c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.”, expte. RDC 3328/0, del 26/03/12) o no ha sido citado como tercero -en su carácter de beneficiario- por la recurrente, en el marco del presente proceso.
En este contexto, es adecuado recordar que el perjuicio económico sufrido por el denunciante habría consistido en que luego de adquirir una motocicleta, esta presentó una serie de fallas en su funcionamiento que habrían sido mal reparadas por la aquí actora, configurándose un incumplimiento de la garantía legal. A partir de dicha situación, la demandada ordenó un resarcimiento en concepto de daño directo a favor del denunciante por una suma equivalente a la que habría pagado por la adquisición de la motocicleta.
Así, en la resolución impugnada se ordenó un resarcimiento en concepto de daño directo a favor de la denunciante y a cargo de la prestadora, y se dispuso que esta acompañara dentro del plazo de diez (10) días hábiles de notificada la resolución la constancia de su pago.
Por otro lado, cabe destacar que si bien al esgrimir la pretensión la actora expresó argumentos tendientes a cuestionar el resarcimiento de daño directo dispuesto, al fundar el pedido de medida cautelar se limitó a solicitar la suspensión de la ejecución de la resolución alegando que “…de no hacerse así el presente recurso carecería de sentido y la reparación del daño hecho al derecho de defensa de su representada sería ilusorio". Respecto a los efectos de la concesión del recurso judicial directo establecidos mediante la modificación introducida por la Ley Nº 5.591, el pedido de medida cautelar basado solo en esos argumentos no puede prosperar, pues la supuesta lesión no causa ni podría causar graves daños en razón de las garantías judiciales que prevé el ordenamiento vigente.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitando la suspensión del resarcimiento en concepto de indemnización del daño directo, en favor del consumidor.
Cabe señalar que al fundar su pretensión de fondo la actora cuestionó la condena a indemnizar el daño directo sosteniendo que, jamás existió el grave problema que mencionó el denunciante y que esto podría desbaratarse sólo con una pericia técnica que se vio impedida de producir por la indefensión en que la colocó la falta de notificación de la formación del sumario.
En este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los escuetos planteos esgrimidos por la demandante -sin acreditación alguna- no justifican suspender los efectos del acto mediante el que se dispuso la indemnización en concepto de daño directo, en tanto tampoco se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada.
En efecto, de los argumentos esgrimidos y del examen de las constancias de la causa, no surgen elementos suficientes para considerar reunidos los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada.
A ello, debe añadirse que, los argumentos del recurrente exigirían examinar si efectivamente existieron las circunstancias fácticas invocadas como fundamento del acto impugnado, esto es, que los desperfectos alegados por el denunciante fueron correctamente reparados por la aquí actora, cuestiones que requieren una amplitud de análisis y prueba que excede este limitado ámbito de conocimiento.
En tales condiciones, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitando la suspensión del resarcimiento en concepto de indemnización del daño directo, en favor del consumidor.
Cabe señalar que al fundar su pretensión de fondo la actora cuestionó la condena a indemnizar el daño directo sosteniendo que, jamás existió el grave problema que mencionó el denunciante y que esto podría desbaratarse sólo con una pericia técnica que se vio impedida de producir por la indefensión en que la colocó la falta de notificación de la formación del sumario.
En este sentido, la decisión encuadraría dentro del supuesto establecido en el artículo 40 bis de la Ley 24.240.
En efecto, de los argumentos esgrimidos y del examen de las constancias de la causa, no surgen elementos suficientes para considerar reunidos los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada, ello por cuanto los planteos efectuados por la actora resultan conjeturales y por el momento carecerían de respaldo probatorio.
A ello, debe añadirse que, los planteos del recurrente exigirían examinar si efectivamente existieron las circunstancias fácticas invocadas como fundamento del acto impugnado, las condiciones pactadas entre las partes y los servicios efectivamente prestados, cuestiones que requieren una amplitud de análisis y prueba que excede este limitado ámbito de conocimiento.
En tales condiciones, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar de suspensión del acto administrativo que dispuso la indemnización del daño directo a favor del consumidor, ya que la pretensión no se ha entablado contra éste (confr. esta Sala in re “Wal Mart Argentina SA c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.”, expte. RDC 3328/0, del 26/03/12) o no ha sido citado como tercero -en su carácter de beneficiario- por la recurrente, en el marco del presente recurso directo.
Cabe recordar que el perjuicio económico sufrido por la denunciante consistiría en que le habrían cobrado dos veces determinados productos conforme surge de los tickets que se adjuntan al expediente.
Si bien al esgrimir la pretensión la actora expresó argumentos en contra del resarcimiento de daño directo dispuesto, al fundar el pedido de medida cautelar se limitó a alegar que la ejecución del acto impugnado le ocasionaría graves perjuicios, y efectuó aseveraciones genéricas sobre los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, sin desarrollar argumentos con relación a las circunstancias particulares del caso.
En este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los planteos esgrimidos por la demandante no justifican suspender los efectos del acto, en tanto no se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada.
Por el contrario, los planteos efectuados por la actora exigirían –entre otras cosas– examinar si efectivamente existieron las circunstancias fácticas invocadas como fundamento del acto impugnado, cuestiones que requieren una amplitud de análisis y prueba que excede este limitado ámbito de conocimiento.
En tales condiciones, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar peticionada, con el objeto de solicitar la suspensión del acto administrativo que dispuso la indemnización del daño directo a favor del consumidor.
En efecto, el perjuicio económico sufrido por la denunciante consistiría en que le habrían cobrado dos veces determinados productos conforme surge de los tickets que se adjuntan al expediente.
En relación con el peligro en la demora, la parte actora no argumentó concretamente cual sería el perjuicio que le ocasionaría la ejecución del cobro correspondiente al daño directo.
Por lo demás, los argumentos argüidos por la actora no resultan suficientes para demostrar que el pago de la indemnización a la denunciante tendría tal incidencia en la gestión de la empresa y en los recursos de que dispone que impediría su normal funcionamiento, máxime cuando, como en el caso, se trata de un monto exiguo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada con la finalidad que se suspendan los efectos del acto impugnado -que estableció un resarcimiento en concepto de daño directo a favor del denunciante- en materia de defensa del consumidor.
El actor alega que la ejecución del acto impugnado le ocasionaría un perjuicio grave e irreparable y a reiterar que la forma de concesión del recurso establecida en el artículo 14 de la Ley Nº 757 lesionaría derechos y garantías constitucionales.
Ahora bien, y al menos en este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los planteos esgrimidos por la demandante no justifican suspender los efectos del acto mediante el que se dispuso la indemnización en concepto de daño directo, en tanto no se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada.
Ciertamente, de los argumentos esgrimidos en el escrito de inicio y del examen de las constancias de la causa no surgen elementos suficientes para considerar reunidos –con la provisoriedad propia de este estadio del análisis y sin que ello implique pronunciarse sobre la cuestión de fondo planteada– los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada con la finalidad que se suspendan los efectos del acto impugnado -que estableció un resarcimiento en concepto de daño directo a favor del denunciante- en materia de defensa del consumidor.
El actor alega que la ejecución del acto impugnado le ocasionaría un perjuicio grave e irreparable y a reiterar que la forma de concesión del recurso establecida en el artículo 14 de la Ley Nº 757 lesionaría derechos y garantías constitucionales.
Ahora bien, y con respecto al peligro en la demora, la parte actora hizo referencias genéricas sobre la existencia de dicho requisito sin argumentar concretamente cuál sería el perjuicio que le ocasionaría la ejecución del cobro de la suma correspondiente al daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada con la finalidad que se suspendan los efectos del acto impugnado -que estableció un resarcimiento en concepto de daño directo a favor del denunciante- en materia de defensa del consumidor.
En efecto, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones, en el caso, para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitando la suspensión del resarcimiento en concepto de indemnización del daño directo, en favor del consumidor.
Cabe señalar que la medida cautelar de suspensión del resarcimiento a favor del consumidor no puede ser favorablemente acogida si, como ocurre en el caso, la pretensión no se ha entablado contra éste (Sala I in re “Wal Mart Argentina SA c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.”, expte. RDC 3328/0, del 26/03/12) o no ha sido citado como tercero -en su carácter de beneficiario- por la recurrente, en el marco del presente proceso.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por la actora, a fin de que se suspenda la ejecución de la resolución administrativa impugnada que estableció un resarcimiento en concepto de daño directo a favor de la denunciante.
En efecto, el actor al fundar su pretensión ha impugnado el acto administrativo con argumentos tendientes a desacreditar los presupuestos fácticos en los que se fundaron las sanciones y el resarcimiento dispuestos.
Así, manifestó que el producto adquirido por la denunciante se encontraba excluido de la garantía por haber “sido instalado o utilizado sin considerar los recaudos incluidos en dicho manual de instrucción”, pero no efectuó una crítica pormenorizada de la condena a indemnizar el daño directo.
Así las cosas, en este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los planteos esgrimidos por la demandante no justifican suspender los efectos del acto mediante el que se dispuso la indemnización en concepto de daño directo, en tanto tampoco se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada.
En efecto, de los argumentos esgrimidos en el escrito de inicio y del examen de las constancias de la causa no surgen elementos suficientes para considerar reunidos los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada.
Ello por cuanto los planteos efectuados por la actora exigirían –entre otras cosas– examinar si efectivamente existieron las circunstancias fácticas invocadas como fundamento del acto impugnado, las condiciones pactadas entre las partes y los servicios efectivamente prestados, cuestiones que requieren una amplitud de análisis y prueba que excede este limitado ámbito de conocimiento.
En tales condiciones, no se encuentra configurado el requisito de verosimilitud del derecho invocado y por ello no se advierten razones, en el caso, para privar de efectos a la regla establecida mediante la reforma legislativa introducida por la Ley Nº 5.591, que tendió a que la promoción del recurso judicial de impugnación previsto en el artículo 14 de la Ley Nº 757 no frustre los objetivos perseguidos en las normas que regulan la materia, especialmente en lo relativo a la eficacia del instituto del daño directo.
En el caso, corresponde rechazar la medida cautelar solicitada por la actora, a fin de que se suspenda la ejecución de la resolución administrativa impugnada que estableció un resarcimiento en concepto de daño directo a favor de la denunciante.
Cabe destacar que si bien al esgrimir la pretensión la actora expresó argumentos tendientes a cuestionar el resarcimiento del daño directo dispuesto, al fundar el pedido de medida cautelar se limitó a alegar que la ejecución del acto impugnado le ocasionaría un perjuicio grave e irreparable y a plantear la inconstitucionalidad de la normativa en tanto exige el pago previo a la acción judicial, y solicitó que se declare “la improcedencia del artículo 14 de la Ley Nº 757” (art. 14 conf. Ley 5.591 y 5.674).
Así, respecto a los efectos de la concesión del recurso judicial directo establecidos mediante Ley Nº 5.591, dentro del limitado ámbito de conocimiento de la instancia cautelar, cabe concluir que, aun luego de la reforma introducida por la ley citada, el régimen establecido en la Ley Nº 757 conciliaría la exigencia de control judicial suficiente de los actos de la Administración con la eficacia de los institutos regulados en las normas vigentes en materia de defensa del consumidor.
En ese contexto, al menos en este estado inicial del proceso y dentro del marco cautelar, los planteos esgrimidos por la demandante no justifican suspender los efectos del acto mediante el que se dispuso la indemnización en concepto de daño directo, en tanto no se advierte que éste adolezca de una arbitrariedad o ilegitimidad palmaria que prima facie amerite el dictado de la medida cautelar peticionada.
En efecto, el pedido de medida cautelar basado solo en esos argumentos no puede prosperar.
A.4 Inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley Nº 757, del artículo 45 de la Ley Nº 24.240 y del artículo 22 de la Ley Nº 22.802
En el caso, entiendo que el artículo 11 (actual 14) de la Ley Nº 757 (modif. por Ley Nº 5.591) resulta inconstitucional en cuanto no confiere efecto suspensivo a la interposición del recurso judicial.
El legislador, en un claro retroceso en materia de tutela judicial efectiva, modificó mediante la Ley Nº 5.591 el efecto suspensivo que la Ley Nº 757 antes otorgaba a la vía impugnatoria ante los tribunales. En materia de multas como la contemplada en autos, no se advierten razones fiscales que justifiquen que el sancionado se vea compelido a pagar su importe como requisito de admisibilidad del recurso.
Toda vez que la multa impuesta por el acto administrativo sancionador se encuentra cuestionada judicialmente, es difícil sostener que ha sido consentida y ha adquirido firmeza, pues ni siquiera se agotó la vía judicial impugnatoria. Por consiguiente, no resulta ejecutoriada en los términos del artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.
En esa línea, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha señalado que si una sanción no se encuentra firme y ejecutoriada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 450 mencionado (cf. “GCBA c. Club Méditerranée Argentina SRL s/ ejecución fiscal s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, Exp. 2133/03, del 27/05/03). También apuntó que el artículo 450 del CCAyT establece que, en materia tributaria, sólo las multas ejecutoriadas, en tanto exigibles, son susceptibles de ejecución fiscal (cf. “Rodo Hogar SA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ‘Rodo Hogar SA c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos’”, Exp. 2612/03, del 7/04/04). (Del voto en disidencia de la Dra. Gabriela Seijas).
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley Nº 757, respecto a la exigencia del depósito previo de la multa impuesta en sede administrativa.
Al respecto, no se advierten razones que justifiquen ingresar al análisis del planteo efectuado.
Ello es así, desde que no sólo ha quedado satisfecho el derecho de la parte al control judicial, sino que, además, no surge de las constancias de la causa, como tampoco de la compulsa del sistema informático del fuero, que la demandada hubiera adoptado alguna medida tendiente a lograr el cobro compulsivo de la multa.
De todos modos, corresponde señalar que las sanciones de carácter retributivo no pueden ser judicialmente ejecutadas mientras hayan sido cuestionadas en sede judicial y la decisión a su respecto no haya adquirido firmeza (cf. mi voto en “Solanas Country SA contra Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor por recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expediente Nº1214/2017-0, sentencia del 13/07/17).
En el caso, corresponde confirmar la resolución administrativa que impuso una sanción de multa de $20.000 a la empresa de venta de electrodomésticos por infracción a los artículos 46 de la Ley Nº 24.240 y 17 de la Ley Nº 757.
En efecto, en relación al planteo de inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Nacional Nº 22.802, en cuanto establece la concesión del recurso de apelación con efecto devolutivo, cabe precisar que, tal como lo ha señalado el Sr. Fiscal ante esta Cámara en su dictamen, si bien el trámite del presente recurso se rige por la Ley Nº 757, por lo que, en principio, no resultaría en este aspecto aplicable el artículo 22 de la Ley Nº 22.802, lo que el recurrente pretende es cuestionar la constitucionalidad de tal norma en cuanto exige el depósito previo de la multa impuesta, por lo que corresponderá pronunciarse al respecto.
A esta altura el agravio aquí tratado ha perdido actualidad, desde que no se verifican circunstancias que lesionen los derechos invocados por el recurrente a poco que se repara que de las constancias de la causa no se desprende que la demandada hubiera adoptado alguna medida tendiente a lograr el cobro compulsivo de la multa.
En el caso, corresponde confirmar la resolución administrativa que impuso una sanción de multa de $20.000 a la empresa de venta de electrodomésticos por infracción a los artículos 46 de la Ley Nº 24.240 y 17 de la Ley Nº 757.
En efecto, resulta inoficioso expedirse sobre el planteo de inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Nº 22.802, toda vez que en ocasión de proveer el recurso directo interpuesto, la autoridad de aplicación dispuso su elevación a esta Cámara.
De todos modos, corresponde señalar que las sanciones de carácter retributivo como la que nos ocupa no pueden ser ejecutadas mientras hayan sido cuestionadas en sede judicial y la decisión a su respecto no haya adquirido firmeza. (cf. mi voto en “Solanas Country SA contra Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor por recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. Nº1214/2017-0, sentencia del 13/7/17).
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley Nº 24.240, y el relacionado con el efecto devolutivo con el que se concede el recurso directo de apelación contra la resoluciones administrativas sancionatorias emanadas de la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor -DGDyPC- ante la exigencia del pago previo de la multa impuesta.
En efecto, con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que, según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas, no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (Conf. Tribunal Superior de Justicia in re: “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en autos: “Deheza SACIF c/ GCBA s impugnación de actos administrativos expediente 3415.2004 del 16-03-2005, entre otros, Cámara del fuero Sala I in re: “Cardenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos” del 08-04-09, esta Sala in re: “Toko Argentina S.A c/ GCBA y otros s/otros procesos incidentales” del 01-04-2009, id “Mary Kay Cosméticos S.A c/ GCBA s/ medida cautelar” del 28-08-2008.
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el citado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. esta Sala, in re “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ ej. fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
Por lo demás, el hecho de que en la Ley Nº 757 no se estableciera o indicase la aplicación de otro régimen de ejecución de multas, y se fije la competencia de esta Cámara de Apelaciones para la revisión de las sanciones impuestas por la DGDyPC, reforzaría la conclusión antes expuesta, en tanto en la ley procesal aplicable al caso únicamente se prevé el juicio ejecutivo con respecto a las sanciones retributivas ejecutoriadas.
A lo expuesto, cabe agregar que en el caso, se habilitó la instancia judicial ante el recurso directo interpuesto por la parte, en el cual éste pudo ofrecer toda la prueba que consideró pertinente, e incluso ejerció su derecho a argumentar en derecho.
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley Nº 757 y del artículo 45 de la Ley Nº 24.240, respecto a la exigencia del depósito previo de la multa impuesta en sede administrativa por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor –DGDyPC-.
La empresa recurrente objetó en sede administrativa el modo de concesión del recurso de revisión, establecido en el artículo 45 de la Ley Nº 24.240 y en el artículo 14 de la Ley Nº 757, y requirió la declaración de inconstitucionalidad de dichas normas, al entender que la orden del depósito previo de la multa le causaría un gravamen irreparable a su derecho de propiedad.
Al respecto, cabe señalar que el planteo articulado carecería de actualidad, desde que no sólo ha quedado admitido el derecho de la parte al control judicial, sino que, además, surge de las constancias de la causa que el recurrente acreditó el pago de la multa impuesta.
Sobre este punto, corresponde agregar que tanto la imposición de las sanciones previstas en las normas de defensa del consumidor, como la condena a indemnizar el daño directo constituyen el ejercicio de facultades materialmente jurisdiccionales, más solo la primera, por su carácter retributivo, es una pena.
En consecuencia, la sanción de multa como la que nos ocupa no puede ser judicialmente ejecutada mientras hayan sido cuestionadas en sede judicial y la decisión a su respecto no haya adquirido firmeza (conf. Sala I CCAyT, mi voto en los autos “Solanas Country S.A. contra Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor por recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. Nº1214/2017-0, sentencia del 13/07/17).
Por lo expuesto, corresponde desestimar el planteo efectuado.
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 45 de la Ley Nº 24.240, respecto a la exigencia del depósito previo de la multa impuesta en sede administrativa por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor –DGDyPC-.
El recurrente considera que la orden del depósito previo de la multa resulta violatoria al derecho de defensa y a la garantía del debido proceso en tanto “…la resolución en crisis no se encuentra firme”. En virtud de ello, requirió que se declare la inconstitucionalidad de la norma.
Al respecto, cabe señalar que el planteo articulado carecería de actualidad, desde que no sólo ha quedado satisfecho el derecho de la parte al control judicial, sino que, además, no surge de las constancias de la causa, como tampoco de la compulsa del sistema informático del fuero, que la demandada hubiera adoptado alguna medida tendiente a lograr el cobro compulsivo de la multa.
Sobre este punto, corresponde señalar que tanto la imposición de las sanciones previstas en las normas de defensa del consumidor, como la condena a indemnizar el daño directo constituyen el ejercicio de facultades materialmente jurisdiccionales, más solo la primera, por su carácter retributivo, es una pena.
En consecuencia, la sanción de multa como la que nos ocupa no puede ser judicialmente ejecutadas mientras hayan sido cuestionadas en sede judicial y la decisión a su respecto no haya adquirido firmeza (conf. Sala I CCAyT, mi voto en los autos “Solanas Country S.A. contra Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor por recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. Nº1214/2017-0, sentencia del 13/07/17).
Por lo expuesto, corresponde desestimar el planteo efectuado.
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley Nº 757, respecto a la exigencia del depósito previo de la multa impuesta en sede administrativa por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor –DGDyPC-.
La recurrente se agravió por considerar inconstitucional la orden del depósito previo de la multa como requisito de admisibilidad del recurso directo.
Ahora bien, cabe tener presente, tal como se dijo en los autos “Martínez María Laura contra GCBA sobre recurso directo sobre Resoluciones de Defensa al Consumidor” expte Nº 654/2017-0, la autoridad de aplicación de las leyes Nros. 24.240 y 757 de Defensa del Consumidor puede, además de imponer sanciones, fijar indemnizaciones por daño directo (art. 40 bis de la Ley Nº 24.240) y disponer la publicación de la parte resolutiva de la resolución condenatoria (arts. 47 de la Ley Nº 24.240 y 18 de la Ley Nº 757).
Esas facultades constituyen funciones materialmente jurisdiccionales que le han sido otorgadas legalmente a órganos administrativos, pero que constitucionalmente corresponden a los jueces y por ello resultan válidas en la medida en que se asegure el control judicial suficiente (Fallos 247:646; en materia sancionatoria, Fallos 171:366; 193:408; 198:79; 201:428; 207:90 y 165; 323:1787; 324:803, 3686, 3184, entre muchos otros).
Así las cosas, dentro de este ámbito de conocimiento restringido, es posible interpretar, realizando una exégesis sistémica de todo el régimen jurídico, que la reforma introducida por la Ley Nº 5.591 permitiría evitar que la impugnación judicial de los actos de la autoridad de aplicación frustre uno de los objetivos contemplados en las normas nacionales y locales que regulan la defensa del consumidor, que estaría orientado a lograr un mecanismo ágil para permitir el resarcimiento del consumidor en los casos de daños de escasa cuantía.
Por ende, salvo que el tribunal interviniente disponga como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto, el consumidor podría perseguir el cobro de la indemnización, mientras tramita la acción de impugnación promovida por el prestador.
De su lado, el prestador cuenta con la posibilidad de impugnar judicialmente el acto mediante el recurso judicial establecido en la misma norma, lo que aseguraría el control judicial suficiente, en resguardo de sus derechos y garantías constitucionales.
Por lo expuesto, el planteo de la parte actora respecto a esta cuestión debe ser rechazado.
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley Nº 757, respecto a la exigencia del depósito previo de la multa impuesta en sede administrativa por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor –DGDyPC-.
La recurrente se agravió por considerar inconstitucional la orden del depósito previo de la multa como requisito de admisibilidad del recurso directo.
Ahora bien, con respecto a las multas de carácter retributivo, es preciso mencionar que, según una consolidada jurisprudencia de los tribunales de esta jurisdicción, los actos mediante los cuales se imponen multas, no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede judicial y la decisión a su respecto no se encuentre firme (Conf. Tribunal Superior de Justicia in re: “Deheza SACIF s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en autos: “Deheza SACIF c/ GCBA s impugnación de actos administrativos expediente 3415.2004 del 16-03-2005, entre otros, Cámara del fuero Sala I in re: “Cardenazzi Pablo Sebastián c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos” del 08-04-09, esta Sala in re: “Toko Argentina S.A c/ GCBA y otros s/otros procesos incidentales” del 01-04-2009, id “Mary kay Cosméticos S.A c/ GCBA s/ medida cautelar” del 28-08-2008.
Ello es así pues en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en el caso de “multas ejecutoriadas”, es decir, aquellas que han sido consentidas, o a cuyo respecto se han agotado las vías administrativas y judiciales.
Así las cosas, se ha interpretado que el alcance que debe otorgársele a la expresión “ejecutoriadas” contenida en el citado artículo 450 no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en otros artículos del mismo código (vgr., arts. 61, 93, 286, 392 y 409), relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnación (confr. esta Sala, in re “GCBA c/ Scania Plan S.A. de ahorro para fines determinados s/ ej. fisc.”, del 29/04/03).
En ese orden de ideas, se ha afirmado que ante multas de naturaleza penal impuestas por la Administración su ejecución queda impedida hasta tanto recaiga sentencia definitiva en el expediente en el que se cuestiona su procedencia, y que lo contrario importaría, además, la violación de la garantía del debido proceso reconocida en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 13, inciso 3º, de la CCABA (Sala II, “Agencia Marítima Silversea S.A. c/ GCBA s/ acción meramente declarativa”, del 24/10/01).
Por lo demás, el hecho de que en la Ley Nº 757 no se estableciera o indicase la aplicación de otro régimen de ejecución de multas, y se fije la competencia de esta Cámara de Apelaciones para la revisión de las sanciones impuestas por la DGDyPC, reforzaría la conclusión antes expuesta, en tanto en la ley procesal aplicable al caso únicamente se prevé el juicio ejecutivo con respecto a las sanciones retributivas ejecutoriadas.
En atención a las razones señaladas, cabe desestimar el planteo efectuado.
En el caso, dado que la autoridad administrativa no ha tenido al pago previo de la multa como requisito de admisibilidad de la interposición del recurso, deviene inoficioso el tratamiento de la inconstitucionalidad alegada (v. “Samsung Electronics Argentina SA c/ GCBA s/recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, Expte. 686/2017-0, Sala II, sentencia del 14 de julio de 2017).
En el caso, entiendo que el nuevo artículo 11 de la Ley Nº 757, modificado por la Ley Nº 5.591 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017), resulta inconstitucional en cuanto no confiere efectos suspensivos a la interposición del recurso judicial.
El legislador, en un claro retroceso en materia de tutela judicial efectiva, ha modificado al dictar la Ley Nº 5.591 el efecto suspensivo que la Ley Nº 757 otorgaba a la vía impugnatoria ante los tribunales.
En materia de multas como la contemplada en autos no se advierten razones fiscales que justifiquen que el sancionado pueda verse compelido a pagar su importe como requisito de admisibilidad del recurso.
Al respecto, es dable recordar que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra imposibilitado de ejecutar la multa impuesta, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario.
En esos términos, y toda vez que la multa impuesta por el acto administrativo sancionador se encuentra cuestionada judicialmente, no ha adquirido firmeza; es decir, todavía no ha sido consentida, ni se ha agotado la vía judicial impugnatoria a su respecto, por lo que no resulta “ejecutoriada” en los términos del artículo 450 mencionado.
En el caso, corresponde confirmar la resolución administrativa que impuso a la entidad bancaria y a la empresa de transporte aéreo de pasajeros, una multa por infracción a la Ley Nº 24.240.
La entidad bancaria coactora considera que la concesión del recurso “en relación y con efecto devolutivo” establecido por el artículo 11 de la Ley Nº 757 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017) limita la libertad de hacer valer su derecho. Agregó que la concesión del recurso debe ser con “efecto suspensivo”, para impedir la ejecución del acto cuestionado, y requirió que se declare la inconstitucionalidad de la referida norma.
Al respecto, cabe señalar que el planteo articulado resulta conjetural, desde que no sólo ha quedado satisfecho el derecho de la parte al control judicial, sino que, además, no surge de las constancias de la causa, como tampoco de la compulsa del sistema informático del fuero, que la demandada hubiera adoptado alguna medida tendiente a lograr el cobro compulsivo de la multa.
De todos modos, corresponde señalar que las sanciones de carácter retributivo como la que nos ocupa no pueden ser judicialmente ejecutadas mientras hayan sido cuestionadas en sede judicial y la decisión a su respecto no haya adquirido firmeza (conf. Sala I mi voto en los autos “Solanas Country SA c/ Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, expte. Nº1214/2017-0, sentencia del 13/07/17).
En el caso, entiendo que el nuevo artículo 11 de la Ley Nº 757 –modificado por la Ley 5.591– resulta inconstitucional en cuanto no confiere efectos suspensivos a la interposición del recurso judicial, contra la resolución administrativa que impuso una sanción pecuniaria, por infracción a la Ley Nº 24.240.
Es menester recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido la validez constitucional de normas que supeditan la procedencia de los recursos judiciales al pago de multas impuestas por órganos de la Administración, apreciando la razonabilidad de la medida en relación con la magnitud de la falta y las circunstancias particulares de cada caso (Fallos, 215:225, 247:181, 287:473, 295:314, 312:2490, 322:1284, entre otros), aunque ha morigerado la regla en supuestos de excepción que involucren situaciones patrimoniales concretas, a fin de evitar que ese pago previo se traduzca en un real menoscabo de derechos (CSJN, “Gubelco S.R.L. c/ Administración General de Ingresos Públicos- Dirección General Impositiva s/Impugnación”, 05/06/07, y Fallos, 328:2938, 324:3722, 323:3012).
En este sentido, la posición favorable a la exigencia del pago previo no se condice con otras posiciones adoptadas por la propia Corte Suprema en pronunciamientos en los que ratifica la amplitud de la jurisdicción de los tribunales judiciales. Así, se afirmó que el Poder Ejecutivo o los funcionarios administrativos pueden ser facultados por ley para imponer sanciones pecuniarias siempre que se deje expedita la instancia judicial (Fallos, 205:17 y 210:65).
Es pacífica la jurisprudencia respecto a la naturaleza penal que presentan las sanciones pecuniarias impuestas por la Administración (Fallos, 184:162, 239:449, 267:457, 287:76, 289:336 y 290:202) de donde, necesariamente son supletoriamente aplicables los principios generales y normas del derecho penal común (cfme. Fallos, 184:417; 287:76; 289:336; 290:202).
En particular el principio que se encuentra ínsito en el texto del artículo 18 de la Constitución Nacional, que impone que nadie "puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso ni juzgado por comisiones especiales, o sacados de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa". La prohibición a ser penado sin haber mediado juicio previo ante los jueces designados, supone que cualquier imputación penal que pueda hacerse impide que, a través de procedimientos no judiciales, una persona –cuya culpabilidad no ha sido probada ante el juez– deba cumplir una pena ("penado"). La necesaria devolución de la multa luego de obtenida una sentencia total o parcial revocatoria del acto administrativo no constituiría una reparación del daño inferido.
En el caso, entiendo que el nuevo artículo 11 de la Ley Nº 757 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017) resulta inconstitucional en cuanto no confiere efectos suspensivos a la interposición del recurso judicial, contra la resolución administrativa que impuso una sanción pecuniaria, por infracción a la Ley Nº 24.240.
Ello así, cabe mencionar los defectos que presenta el régimen legal a partir de la modificación introducida por la Ley Nº 5.591 si tenemos en cuenta la incongruencia que se produce en el caso, ya que la ejecución de las penas impuestas por los jueces y tribunales se suspende por la simple interposición de los recursos procedentes y ese mismo efecto no se produce cuando la potestad punitiva es ejercida por autoridades o funcionarios administrativos.
La multa impuesta a la empresa actora importa una pena efectivizada por la Administración a pesar de disponer de una vía judicial de revisión, porque el legislador, en un claro retroceso en materia de tutela judicial efectiva, ha modificado al dictar la Ley Nº 5.591 el efecto suspensivo que la Ley Nº 757 otorgaba a la vía impugnatoria ante los tribunales.
En materia de multas, como la contemplada en autos, no se advierten razones fiscales que justifiquen que el sancionado pueda verse compelido a pagar su importe como requisito de admisibilidad del recurso, tal como pretendió el funcionario actuante en el marco del expediente administrativo.
Por lo expuesto, propicio que se notifique a la Dirección de Defensa y Protección del Consumidor que se abstenga de iniciar la ejecución de la multa impuesta en la disposición hasta tanto se dicte sentencia en las presentes actuaciones.
En el caso, corresponde declarar inoficioso en esta instancia del proceso el tratamiento del planteo de constitucionalidad de los artículos 14 de la Ley Nº 757 y 45 de la Ley Nº 24.240
En efecto, la cuestión planteada ha sido adecuadamente considerada en el dictamen del Sr. Fiscal de Cámara, a cuyos fundamentos, que en lo sustancial compartimos, corresponde remitirse por razones de brevedad.
Así, cabe señalar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma legal configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como "ultima ratio" del orden jurídico, por lo que requiere inexcusablemente la demostración del agravio en el caso concreto y sólo cabe acudir a ella cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución Nacional (conf. Fallos: 256:602; 258:255; 302:166; 316:188; 1718 y 2624; 319:3148; 321:441 y 1888; 322:842 y 919; 324:920; 325:1922 y 330:855 y 5345, entre muchos otros).
Cabe resaltar que recientemente la Sala II ha entendido que “(…) en el artículo 450 del Código Contencioso Administrativo y Tributario se dispone que los procesos ejecutivos sólo pueden iniciarse en caso de ´multas ejecutoriadas´”. Agregó el Tribunal que el texto del artículo citado “no se limita a las multas impuestas por infracción a las leyes tributarias, sino que se extiende, en general, a las aplicadas por las autoridades administrativas que ostenten aquel carácter” e indicó que la Ley Nº 757 no preveía la aplicación de otro régimen de ejecución de multas. En atención a lo señalado, mediante la aplicación del artículo 450 del CCAyT, resolvió que -en tanto que el acto había sido impugnado judicialmente- el dictado de una medida cautelar peticionada con respecto a la multa resultaba inoficioso (in re “Martinez María Laura y otros c/ GCBA s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, Expediente Nº D654-2017/0, del 11/08/2017). A igual conclusión arribó por mayoría en un supuesto análogo al que aquí se sustancia (Sala II, in re “Newsan SA c/ Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor s/ recurso directo sobre resoluciones de defensa al consumidor”, Expediente Nº D36559-2017/0, del 12/12/2017).
En consecuencia, en el estado inicial en que se encuentra el proceso y sin que surja de las actuaciones constancia alguna que permita advertir acciones de la Administración orientadas al libramiento de una boleta de deuda, considero que la definición en cuanto al planteo de inconstitucionalidad se exhibe innecesaria y, llegado al caso, la cuestión podrá ser replanteada ante nuevas circunstancias que así lo justifiquen.
En el caso, entiendo que el nuevo artículo 14 de la Ley Nº 757 –modificado por la Ley Nº 5.591– resulta inconstitucional en cuanto no confiere efectos suspensivos a la interposición del recurso judicial.
La Ley Nº 5.591 modificó el artículo 11 de la Ley Nº 757 (art. 14 texto consolidado), estableciendo que el recurso contra las disposiciones de la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor será concedido en relación y con efecto devolutivo.
Es pacífica la jurisprudencia respecto a la naturaleza penal que presentan las sanciones pecuniarias impuestas por la Administración (Fallos, 184:162; 239:449; 267:457; 287:76; 289:336; 290:202) de donde, necesariamente son supletoriamente aplicables los principios generales y normas del derecho penal común (cfme. Fallos, 184:417; 287:76; 289:336; 290:202). En particular el principio que se encuentra ínsito en el texto del artículo 18 de la Constitución Nacional, que impone que nadie "puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso ni juzgado por comisiones especiales, o sacados de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa". La prohibición a ser penado sin haber mediado juicio previo ante los jueces designados, supone que cualquier imputación penal que pueda hacerse contra una persona impide que, a través de procedimientos no judiciales, una persona –cuya culpabilidad no ha sido probada ante el juez– deba cumplir una pena ("penado"). La necesaria devolución de la multa luego de obtenida una sentencia total o parcial revocatoria del acto administrativo no constituiría una reparación del daño inferido.
No concluyen allí los defectos que presenta el régimen legal a partir de la modificación introducida por la Ley Nº 5.591 si tenemos en cuenta la incongruencia que se produce en el caso, ya que la ejecución de las penas impuestas por los jueces y tribunales se suspende por la simple interposición de los recursos procedentes y ese mismo efecto garantizador no se produce cuando la potestad punitiva es ejercida por autoridades o funcionarios administrativos.
La multa impuesta a la empresa actora importa una pena efectivizada por la Administración a pesar de disponer de una vía judicial de revisión, porque el legislador, en un claro retroceso en materia de tutela judicial efectiva, ha modificado al dictar la Ley Nº 5.591 el efecto suspensivo que la Ley Nº 757 otorgaba a la vía impugnatoria ante los tribunales.
En materia de multas, como la contemplada en autos, no se advierten razones fiscales que justifiquen que el sancionado pueda verse compelido a pagar su importe como requisito de admisibilidad del recurso, tal como pretendió el funcionario actuante en el marco del expediente administrativo.
Por lo expuesto, propicio que se notifique a la Dirección de Defensa y Protección del Consumidor que se abstenga de iniciar la ejecución de la multa impuesta en la disposición hasta tanto se dicte sentencia en las presentes actuaciones.
En el caso, corresponde rechazar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 11 de la Ley Nº 757 (actual art. 14, conforme texto consolidado Ley Nº 6.017), en tanto establece que el recurso directo de apelación será concedido en relación y con efecto devolutivo.
Al respecto, la recurrente entiende que la intimación efectuada por la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor, a efectos de realizar el pago de la multa que le impuso por infracción a la Ley Nº 24.240, en un plazo de diez días, resulta contradictorio con lo dispuesto normativamente e inconstitucional ya que, argumentó, no puede obligársele a realizar el depósito como requisito previo a la interposición del recurso directo.
Sin embargo, no surge de las constancias obrantes en la causa que la Administración hubiera adoptado ninguna medida tendiente a lograr el pago del depósito aludido.
En efecto, si bien la Dirección General mencionada realizó la intimación de pago aludida, debe ponderarse que, al mismo tiempo, proveyó el recurso directo interpuesto, disponiendo su elevación a esta Cámara.
Atento lo expuesto, considero que en autos se ha garantizado el acceso a la justicia y el control judicial suficiente.
